La competencia territorial en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de protección de los consumidores y usuarios

I. Introducción

La determinación de la Administración territorialmente competente para ejercer la potestad sancionadora en materia de consumo ha dejado de ser una cuestión marginal. En la práctica administrativa y contencioso-administrativa constituye, con frecuencia, la llave de acceso al examen de fondo y, en no pocos supuestos, la causa decisiva de anulación de sanciones ya impuestas. La razón es estructural: la protección de los consumidores y usuarios se proyecta sobre mercados integrados, contratos de adhesión utilizados a escala nacional, cadenas de distribución deslocalizadas y entornos digitales en los que la conducta del empresario se diseña en un territorio, se despliega técnicamente en otro y produce lesiones o riesgos en una pluralidad de comunidades autónomas. La pregunta «¿Dónde se ha cometido la infracción?» ya no admite respuestas intuitivas.

La dificultad no nace sólo de la extensión espacial de las prácticas empresariales. Nace, además, del propio diseño constitucional de la materia. El artículo 51 CE impone a los poderes públicos un mandato de protección, pero no atribuye por sí mismo competencias concretas. El Tribunal Constitucional ha insistido desde tiempos tempranos en que la defensa del consumidor es un concepto amplio, de contornos imprecisos y marcado por su carácter pluridisciplinar, de modo que sobre él pueden concurrir títulos competenciales diversos, estatales y autonómicos, que exigen una constante operación de deslinde (STC 71/1982, FJ 2; STC 15/1989, FJ 1; STC 62/1991, FJ 2). La doctrina administrativista había advertido, en la misma línea, que el artículo 51 CE formula un mandato dirigido a todos los poderes públicos, pero no funciona como norma atributiva de competencia, lo que obliga a reconstruir el reparto desde los Estatutos de Autonomía y desde los títulos estatales del artículo 149.1 CE

La competencia territorial en este ámbito presenta, además, una singularidad adicional: no es una mera regla de reparto interno dentro de una sola organización administrativa. Se trata, en muchas ocasiones, de una regla de atribución entre Administraciones distintas, cada una de ellas dotada de potestad sancionadora propia y todas potencialmente llamadas a intervenir sobre una misma conducta desde territorios diferentes. Por eso el problema de la territorialidad aparece estrechamente unido al principio non bis in idem, a la proporcionalidad y a la necesidad de mecanismos de cooperación interadministrativa. La amplitud del punto de conexión puede fortalecer la tutela de los consumidores, pero también puede producir duplicidad de procedimientos, inseguridad jurídica y respuestas punitivas difícilmente conciliables con las exigencias constitucionales.

La reforma introducida por el Real Decreto-ley 24/2021 y perfeccionada por la Ley 23/2022 ha otorgado al problema una nueva centralidad. El actual artículo 52 bis TRLGDCU positiviza los puntos de enlace para la determinación de la Administración competente, acoge expresamente el criterio del lugar de comisión de la infracción y lo complementa con una regla de ubicuidad basada tanto en la realización de la acción u omisión como en el lugar donde se manifiesta la lesión o el riesgo. Además, establece una regla específica para internet, vinculando la infracción al lugar de residencia habitual del consumidor, y prevé un supuesto excepcional de competencia estatal para las infracciones generalizadas que afecten a más de una comunidad autónoma y puedan comprometer la unidad de mercado nacional y la competencia en el mismo (art. 52 bis.3 y 5 TRLGDCU).

Pese a este avance legislativo, la incertidumbre no ha desaparecido. Como ya razonó CORDERO LABATO y advierte también ZABALLOS ZURIÑA, el nuevo régimen sigue careciendo de verdaderas reglas de preferencia entre Administraciones concurrentes y, en ciertos sectores, la coexistencia entre potestades materiales y territoriales sigue dejando un espacio significativo para el conflicto. Esa incertidumbre se ha revelado con particular claridad en la litigiosidad sobre cláusulas abusivas predispuestas por grandes operadores económicos, donde la estandarización del clausulado y la dimensión nacional de la contratación permitían defender, alternativamente, la competencia del territorio de decisión empresarial o la del territorio en el que se celebraba cada contrato.

La STS 272/2026, de 5 de marzo, recaída en el recurso de casación 7239/2023, ha supuesto por ello un punto de inflexión. La Sala Tercera del Tribunal Supremo, al examinar la sanción impuesta a Xfera Móviles por la Junta de Andalucía por introducción de cláusulas abusivas, rechaza que la competencia deba radicarse en el domicilio social del empresario y la sitúa, por el contrario, en el lugar de celebración del contrato, porque sólo con la perfección contractual se consuma la infracción tipificada como «introducir cláusulas abusivas en los contratos». El razonamiento es técnicamente relevante por tres motivos: enlaza la territorialidad con los elementos del tipo, integra de forma explícita las reglas civiles sobre perfección contractual y conecta la protección administrativa del consumidor con el punto de conexión específico de la contratación electrónica, esto es, la residencia habitual del consumidor (arts. 1254 y 1258 CC; art. 5 LCGC; art. 29 LSSI; art. 52 bis.3 TRLGDCU; STS 272/2026, FJ 5).

Entendemos que la STS 272/2026 formula una solución correcta y sistemáticamente fértil, pero también que no cierra todas las cuestiones. Acierta al desplazar el eje desde el centro de decisión empresarial hacia el lugar en el que la cláusula adquiere eficacia jurídica frente al consumidor. Sin embargo, deja abiertos los problemas relativos a la posible multiplicación de procedimientos cuando una misma política empresarial despliega efectos en una pluralidad de territorios, así como la delicada articulación entre competencia autonómica y estatal en los supuestos del artículo 52 bis.5 TRLGDCU. Desde esa perspectiva, el presente bosquejo que desarrollamos pretende ofrecer una reconstrucción completa del problema: constitucional, legal, jurisprudencial y doctrinal.

II. Premisas constitucionales y distribución territorial del poder sancionador en consumo

El punto de partida obligado se encuentra en la jurisprudencia constitucional sobre la materia «defensa del consumidor». La STC 71/1982 subrayó que nos hallamos ante un concepto de «tal amplitud y de contornos imprecisos» que, en numerosos supuestos, la finalidad protectora del consumidor no basta para resolver por sí sola el problema competencial, pues la norma enjuiciada puede insertarse, al mismo tiempo, en otros conjuntos normativos reconducibles a títulos estatales específicos, como la legislación civil, procesal o mercantil (STC 71/1982, FJ 2). La STC 15/1989 reiteró esa idea y añadió que el artículo 51 CE no es una norma competencial, sino un principio rector que debe proyectarse sobre un reparto de competencias previamente construido desde la Constitución, los Estatutos y los títulos del artículo 149.1 CE (STC 15/1989, FJ 1). La STC 62/1991 confirmó después que, incluso en Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en defensa del consumidor, la legislación estatal puede desplegar eficacia directa cuando disciplina materias cubiertas por títulos estatales propios, en especial las condiciones básicas de igualdad, la legislación civil y mercantil y otras materias sectoriales (STC 62/1991, FJ 2).

La doctrina había llegado tempranamente a la misma conclusión. SALAS insistió en que el artículo 51 CE dirige su mandato a «los poderes públicos» en plural y, por tanto, a legislador, Administración y tribunales, estatales, autonómicos y locales, pero sin contener una regla atributiva singular. Ello obliga a reconstruir el reparto con base en los Estatutos de Autonomía y en los límites estatales derivados del artículo 149.1 CE. En esa misma clave, el propio autor puso de relieve que la materia defensa del consumidor sólo es aprehensible, desde la perspectiva competencial, si se distinguen los aspectos nucleares de tutela de los intereses del consumidor de aquellas regulaciones sectoriales o civiles que operan también sobre el mismo espacio material.

Ese presupuesto resulta esencial para la competencia territorial en el ámbito sancionador. La potestad sancionadora no flota en el vacío, sino que sigue el título material del que dimana la regulación protectora. Como recordaba MARTÍN-RETORTILLO, el extraordinario protagonismo de las sanciones administrativas en materia de consumo es, en buena medida, el reflejo del protagonismo normativo y ejecutivo de las Comunidades Autónomas en la tutela administrativa de los consumidores, sin perjuicio de que el Estado mantenga potestades normativas y, en ciertos casos, ejecutivas derivadas de otros títulos constitucionales. La consecuencia es clara: la pregunta sobre la Administración territorialmente competente no puede separarse de otra previa, a saber, ¿Qué Administración dispone del título material habilitante para sancionar la concreta conducta? Sólo después puede plantearse en qué territorio ha de entenderse cometida la infracción y qué Administración, entre las varias potencialmente concernidas, debe tramitar y resolver el procedimiento.

La complejidad se intensifica cuando la conducta sancionada se sitúa en la intersección entre la disciplina administrativa de consumo y la regulación civil o mercantil del contrato. Ahí se produce una distinción decisiva. La determinación abstracta de qué ha de considerarse cláusula abusiva y de cuál sea su régimen general pertenece al ámbito de la legislación civil y contractual, donde la exigencia de uniformidad estatal es particularmente intensa. La STC 71/1982 fue muy clara al advertir que la regulación de las condiciones generales de contratación y de las cláusulas abusivas exige soluciones uniformes en todo el territorio nacional, por lo que la competencia legislativa prevalente corresponde al Estado ex artículo 149.1.8 CE (STC 71/1982, FJ 14). Pero una cosa es la definición uniforme de la cláusula abusiva y otra distinta la potestad administrativa para sancionar su introducción en contratos concretos celebrados con consumidores. En este segundo plano ya no se discute el contenido civil de la cláusula, sino el ejercicio de una potestad administrativa de disciplina del mercado y de protección de los consumidores frente a una concreta práctica empresarial.

Ese desdoblamiento explica que, incluso en materias donde la uniformidad normativa corresponde al Estado, la potestad sancionadora pueda proyectarse territorialmente desde la Comunidad Autónoma en la que la práctica produce lesión o riesgo para consumidores concretos. El título estatal sobre legislación civil no absorbe, por sí solo, toda la disciplina administrativa del consumo. La propia jurisprudencia constitucional ha reiterado que, en la concurrencia entre títulos, debe determinarse en cada supuesto cuál es la finalidad y la materia prevalente de la regla aplicable (STC 71/1982, FJ 2; STC 62/1991, FJ 2). Aplicado al problema que aquí interesa, ello obliga a diferenciar entre: a) la regla civil que define y nulifica la cláusula abusiva con vocación uniforme; b) la regla administrativa que tipifica como infracción la introducción o existencia de esa cláusula en contratos con consumidores; y c) la regla competencial que decide qué Administración puede perseguir y sancionar esa práctica en función del territorio donde se ha exteriorizado.

Debe recordarse, además, que el Estado conserva títulos específicos capaces de justificar una intervención centralizada cuando la infracción de consumo excede del círculo estrictamente territorial de una Comunidad Autónoma y alcanza intereses supraautonómicos vinculados a la unidad de mercado o a la ordenación general de la economía. La STC 15/1989 admitió expresamente la concurrencia de títulos estatales, entre ellos el artículo 149.1.13 CE, en una materia que, de otro modo, podría parecer exclusivamente autonómica (STC 15/1989, FJ 1). La reforma del TRLGDCU operada en 2021 y 2022 se apoya justamente en esa base para configurar un supuesto excepcional de competencia estatal respecto de infracciones generalizadas que afectan a más de una comunidad autónoma y pueden comprometer la unidad del mercado nacional y la competencia en el mismo (art. 52 bis.5 TRLGDCU). Se trata, por tanto, de una competencia excepcional y funcionalmente justificada, no de una regla general de recentralización.

En suma, las premisas constitucionales arrojan tres conclusiones de método. Primera, la defensa del consumidor es una materia constitucionalmente compleja, no agotada por el artículo 51 CE. Segunda, la potestad sancionadora en consumo sigue al título material prevalente, pero puede coexistir con otros títulos estatales y sectoriales. Y tercera, la competencia territorial sólo puede resolverse correctamente si se parte del contenido exacto del tipo infractor aplicado y del bien jurídico administrativo concretamente protegido. Cualquier solución que prescinda de esa triple distinción corre el riesgo de convertir un problema de legalidad competencial en una intuición geográfica o, peor aún, en una simple preferencia organizativa.

III. Territorialidad, potestad sancionadora y non bis in idem

El problema territorial no puede comprenderse bien si se desconecta de la estructura general del Derecho administrativo sancionador. Este sector del ordenamiento es una manifestación del ius puniendi del Estado y, por ello, comparte con el Derecho penal garantías básicas de legalidad, tipicidad, culpabilidad, procedimiento y defensa, aun cuando las proyecte con ciertos matices propios del ámbito administrativo. Ya en la STC 77/1983 el Tribunal Constitucional dejó establecido que los límites de la potestad sancionadora administrativa son la legalidad, la prohibición de sanciones privativas de libertad, el respeto de los derechos de defensa y la subordinación a la autoridad judicial (STC 77/1983, FJ 4). Esa doctrina fue retomada por la literatura administrativista clásica y por los trabajos posteriores que reclamaron una ley general y sistemática sobre la potestad sancionadora.

En el ámbito del consumo, la expansión de la potestad sancionadora administrativa ha sido particularmente intensa. MARTÍN-RETORTILLO observó tempranamente que la defensa de los consumidores se había convertido en uno de los espacios paradigmáticos de crecimiento de las sanciones administrativas, en parte por la propia descentralización autonómica del sistema y en parte por la necesidad de respuestas rápidas frente a prácticas masivas del mercado. Esa expansión ha tenido, sin embargo, un coste dogmático: cuanto más se multiplican las potestades sancionadoras sectoriales y territoriales, más relevante se vuelve la precisión de las reglas de competencia y de articulación entre Administraciones.

La cuestión territorial participa de ese mismo movimiento. En principio, toda potestad sancionadora administrativa se ejerce territorialmente dentro del ámbito de competencia de la Administración titular. Pero en consumo la territorialidad no equivale, simplemente, a delimitar la actuación de una Administración frente a hechos producidos «dentro» o «fuera» de su territorio. Como advirtió CORDERO LOBATO, cuando varias Comunidades Autónomas pueden presentarse razonablemente como conectadas con una misma infracción, el litigio deja de ser un simple juicio sobre competencia y pasa a convertirse, también, en un juicio sobre preferencia en el ejercicio de competencias concurrentes. Esa observación, formulada antes de las reformas de 2021 y 2022, conserva plena actualidad.

La primera consecuencia de ese planteamiento es que la determinación del punto de conexión no puede hacerse de manera abstracta ni atendiendo a criterios ajenos al tipo sancionador. Si la infracción consiste en omitir determinada información en el contrato, el lugar relevante será el vinculado a la consumación de esa omisión contractual; si consiste en vender productos alterados, el punto de conexión podrá vincularse al lugar de comercialización o de detección de los efectos en el mercado; si se trata de publicidad dirigida activamente a consumidores de un territorio, será decisivo el lugar donde se proyecta el riesgo o la lesión. El territorio relevante no es una realidad física previa al tipo, sino una consecuencia de la estructura del ilícito administrativo. En ese sentido, la competencia territorial es una manifestación de la tipicidad y no un dato puramente organizativo.

La segunda consecuencia se proyecta sobre el principio non bis in idem. La STC 2/2003 reiteró que dicho principio integra el derecho fundamental reconocido en el artículo 25.1 CE y veda la imposición de una dualidad de sanciones cuando concurre identidad de sujeto, hecho y fundamento (STC 2/2003, FJ 3). Cuando varias Administraciones pretenden sancionar una misma conducta de consumo, la amplitud de los puntos de conexión puede convertir en muy tenue la frontera entre concurrencia legítima y doble sanción constitucionalmente proscrita. La mera existencia de dos títulos territoriales de intervención no disuelve el problema. Si el hecho, el sujeto y el fundamento son sustancialmente los mismos, la duplicidad punitiva resultará incompatible con el artículo 25.1 CE. Si, por el contrario, existen hechos diferenciados -por ejemplo, contratos distintos celebrados con consumidores diferentes- o bienes jurídicos autónomos realmente protegidos, la respuesta puede ser otra. La clave está en no banalizar la diferencia de fundamento. No basta con que intervengan dos Administraciones distintas, es preciso que cada una actúe sobre un fundamento jurídicamente autónomo y no sobre la simple reiteración institucional del mismo reproche.

La tercera consecuencia afecta a la propia naturaleza del defecto de incompetencia. La claridad en la fijación del órgano competente no es una exigencia secundaria. La doctrina y la jurisprudencia han venido considerando que los vicios de incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio afectan al núcleo de validez del acto sancionador. La incompetencia material y territorial de carácter manifiesto conduce a la nulidad radical de la resolución sancionadora y no es susceptible de convalidación. De ahí la relevancia práctica extraordinaria que la discusión territorial ha alcanzado ante los tribunales, pues decidir el territorio competente es, a menudo, decidir la propia supervivencia de la sanción.

En este punto conviene introducir una precisión conceptual. La competencia territorial no debe confundirse con el «foro natural» del procedimiento en sentido judicial, pero tampoco puede trivializarse como una mera cuestión de distribución burocrática. En un sistema descentralizado, determinar qué Comunidad Autónoma o, excepcionalmente, qué órgano estatal puede imponer una sanción supone identificar la Administración jurídicamente llamada a ejercer la potestad punitiva. Hay, por tanto, una dimensión de garantía para el administrado, que debe poder prever qué autoridad puede reaccionar frente a su conducta, con arreglo a qué conexión territorial y bajo qué ley aplicable. CORDERO LOBATO observó, además, que el lugar de comisión de la infracción determina no sólo la Administración competente, sino también la normativa autonómica eventualmente aplicable cuando existen diferencias regulatorias entre comunidades autónomas. La territorialidad, por tanto, opera también como criterio de determinación del Derecho aplicable.

Estas consideraciones muestran que el problema territorial en consumo debe ser examinado con herramientas dogmáticas de Derecho sancionador general y no sólo con argumentos de eficacia administrativa. La eficacia es importante, pero no puede sustituir a la exigencia de que la competencia se ancle en la ley, en el tipo y en una articulación constitucionalmente respetuosa con el principio non bis in idem. Precisamente por eso el actual artículo 52 bis TRLGDCU y la STS 272/2026 merecen ser leídos no como simples instrumentos de gestión administrativa, sino como piezas dogmáticas destinadas a ordenar el ejercicio territorial del poder sancionador.

IV. La evolución normativa: del régimen previo a la positivización del artículo 52 bis TRLGDCU

La evolución legislativa del régimen de competencia sancionadora en consumo explica buena parte de las vacilaciones interpretativas anteriores a 2026. Antes de la positivización expresa de determinados puntos de conexión, la experiencia jurisprudencial era marcadamente oscilante. Los tribunales habían atribuido la competencia territorial, según los casos, al lugar de comisión estricta del ilícito, al lugar de detección administrativa de la infracción, al domicilio social del infractor o incluso al criterio de la autoridad que pudiera imponer una sanción más grave. Esa pluralidad de respuestas revelaba que el sistema carecía de una regla realmente depurada y uniforme. Como advertía la meritada Catedrática de la Universidad de Castilla-La Mancha LOBATO CORDERO tan citada, aun cuando la Ley 44/2006 había elevado a rango legal ciertos criterios procedentes de la práctica de la Conferencia Sectorial de Consumo, el nuevo régimen seguía sin ofrecer verdaderas reglas de preferencia entre Administraciones concurrentes y, por ello, no disipaba el problema del non bis in idem.

Ese diagnóstico resulta importante porque la normativa posterior no nace en el vacío. El Real Decreto-ley 24/2021 introdujo por primera vez el actual capítulo de «Régimen de competencias y puntos de enlace» en el TRLGDCU. Su exposición de motivos fue explícita: ante infracciones cuyos efectos se producen en un ámbito superior al de cada Comunidad Autónoma, el Estado debía fijar puntos de conexión que permitieran determinar la Administración competente, acudiendo al criterio del lugar de comisión de la infracción y a la teoría de la ubicuidad, de forma que fueran competentes todas las autoridades de consumo en cuyo territorio se hubiese producido el hecho susceptible de sanción (preámbulo del Real Decreto-ley 24/2021). La misma exposición justificó, además, la introducción de una competencia excepcional de la Administración General del Estado para determinadas infracciones de ámbito nacional, especialmente las generalizadas o generalizadas con dimensión en la Unión Europea, cuando la unidad de mercado y la competencia pudieran verse afectadas.

El texto positivo resultante se incorporó como artículo 52 bis TRLGDCU. El precepto se abrió con una afirmación de principio: las Administraciones españolas competentes sancionarán las infracciones de consumo cometidas en territorio español con independencia de la nacionalidad, del domicilio o del lugar en que radiquen los establecimientos del responsable (art. 52 bis.1 TRLGDCU). La importancia de esta regla es doble. Por un lado, rompe expresamente con cualquier tentación de convertir el domicilio del empresario en criterio preferente de competencia. Por otro, afirma que la territorialidad relevante es la del hecho infractor y no la de la organización empresarial.

A continuación, el artículo 52 bis.2 TRLGDCU atribuye a los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores derivados de infracciones cometidas, aunque sólo parcialmente, en sus respectivos territorios. La fórmula es amplia y revela una opción legislativa favorable a la efectividad de la tutela administrativa en favor del consumidor. Pero, precisamente por su amplitud, necesitaba una concreción adicional. Esa concreción aparece en el apartado tercero, según el cual las infracciones se entenderán cometidas en cualquiera de los lugares donde se desarrollen las acciones u omisiones constitutivas del ilícito y, además, salvo ciertas excepciones relativas a requisitos de establecimientos e instalaciones, en todos aquellos donde se manifieste la lesión o el riesgo para los intereses de los consumidores y usuarios protegidos por la norma sancionadora (art. 52 bis.3 TRLGDCU). Estamos, por tanto, ante una norma legal que positiviza una lógica de ubicuidad: el ilícito se localiza tanto en el lugar de la conducta como en el lugar del resultado lesivo o riesgoso.

La reforma de 2022 afinó el sistema. La Ley 23/2022 precisó, primero, la competencia de las autoridades de consumo respecto de las infracciones de empresarios sometidos a regulación sectorial, añadiendo que dicha competencia subsiste en tanto la normativa sectorial no atribuya expresamente la potestad sancionadora en materia de consumo a otra Administración. Esa precisión, sin embargo, no cerró completamente el problema. ZABALLOS ZURILLA ha observado con razón que la redacción vigente sigue sin excluir por completo la competencia de la Administración de consumo y mantiene abiertas dudas relevantes cuando normas sectoriales diversas distribuyen potestades entre órganos estatales, autonómicos o locales.

La Ley 23/2022 concretó, asimismo, el punto de conexión para las infracciones cometidas a través de internet. A partir de esa reforma, el artículo 52 bis.3 TRLGDCU dispone que, en el caso de infracciones en línea –online-, el lugar de manifestación de la lesión o el riesgo será el de la residencia habitual del consumidor, tanto si la infracción se produce en el marco de un contrato de consumo como si deriva de una práctica comercial no vinculada a un contrato, siempre que el empresario se haya dirigido activamente a dicho consumidor o usuario. La exposición de motivos explicó que la finalidad era reforzar la seguridad jurídica y partir del lugar de celebración del contrato en el sentido de la Ley de servicios de la sociedad de la información y del comercio electrónico, sin dejar fuera las prácticas dirigidas activamente a consumidores concretos, aunque todavía no se hubiese perfeccionado una relación contractual.

El otro gran eje de la reforma de 2022 reside en el apartado quinto del artículo 52 bis TRLGDCU. El precepto dispone que, cuando la infracción produzca lesiones o riesgos para los intereses de los consumidores de forma generalizada en el territorio de más de una comunidad autónoma, de manera que pueda verse afectada la unidad de mercado nacional y la competencia en el mismo, la competencia corresponderá a los órganos de consumo de la Administración General del Estado. Sin embargo, la propia ley añade inmediatamente que las autoridades de consumo de las Comunidades Autónomas conservan competencia para los expedientes sancionadores de acuerdo con los apartados 1 a 4 y que la Administración del Estado deberá tener en cuenta las sanciones previamente impuestas por aquéllas al fijar su propia respuesta, en aras de la proporcionalidad (art. 52 bis.5 TRLGDCU). La exposición de motivos fue todavía más clara: determinadas infracciones podrán ser sancionadas tanto por las autoridades autonómicas, desde la perspectiva de la protección territorial de las personas consumidoras, como por la Administración General del Estado, para proteger los bienes jurídicos adicionales conectados con la unidad de mercado y la competencia, todo ello con «escrupuloso respeto» al non bis in idem y a la proporcionalidad.

Esta última solución es, sin duda, la más polémica. La propia ZABALLOS ZURILLA la crítica porque, lejos de cerrar la cuestión, reactiva la concurrencia entre autoridades autonómicas y estatales en el espacio más sensible del sistema: las infracciones generalizadas que afectan a varios territorios. Su objeción merece ser atendida. Si el presupuesto de hecho y el fundamento sancionador son sustancialmente coincidentes, la simple orden de «tener en cuenta» las sanciones previas para moderar la cuantía de la ulterior respuesta podría resultar insuficiente desde la óptica del non bis in idem. Si, en cambio, la diferencia de fundamento es real -por ejemplo, protección del consumidor individualizado frente a salvaguarda de la estructura competitiva del mercado nacional-, la dualidad será constitucionalmente sostenible, aunque exigirá una motivación mucho más precisa que la que suele acompañar a las cláusulas generales de competencia.

En cualquier caso, la evolución normativa permite extraer una conclusión nítida. El legislador ha pasado de un sistema con criterios orientativos y fuerte dispersión jurisprudencial a otro que intenta positivizar el problema mediante una combinación de forum delicti commissi, teoría de la ubicuidad, punto de conexión digital vinculado a la residencia del consumidor y reserva estatal excepcional para infracciones generalizadas. La STS 272/2026 se inserta exactamente en esa transición: toma el artículo 52 bis TRLGDCU como norma de referencia, pero lo desarrolla de manera decisiva al anudar el «lugar de comisión» a la estructura del tipo sancionador y no a la mera ubicación del centro de decisión empresarial.

V. Los puntos de conexión del sistema vigente

El sistema positivo vigente puede ordenarse en torno a cuatro grandes criterios de conexión, que no se excluyen entre sí, sino que se acumulan y combinan. El primero es el lugar donde se desarrollan las acciones u omisiones constitutivas de la infracción. El segundo es el lugar donde se manifiesta la lesión o el riesgo para los intereses de los consumidores protegidos por la norma sancionadora. El tercero, específico para internet, identifica la residencia habitual del consumidor como lugar relevante de comisión. Y el cuarto, de carácter excepcional y funcional, desplaza la competencia hacia la Administración General del Estado cuando la lesión o el riesgo se generalizan en más de una comunidad autónoma y alcanzan la unidad de mercado nacional y la competencia en el mismo (art. 52 bis TRLGDCU).

La lógica del primer criterio es aparentemente simple, aunque esconde dificultades prácticas en su aplicación. Que la acción u omisión se localice en un determinado territorio exige identificar qué conducta forma realmente parte del tipo y cuál constituye un hecho previo o periférico. Éste es, como se verá, el nudo que la STS 272/2026 resuelve para el supuesto de cláusulas abusivas. Si el tipo describe una acción preparatoria, el lugar relevante podrá coincidir con el centro de decisión empresarial. Si, por el contrario, el tipo exige la efectiva inserción de una cláusula en un contrato o la real puesta a disposición de un producto en el mercado, el lugar relevante será otro. La fijación del punto de conexión, por tanto, no precede a la interpretación típica: depende de ella.

El segundo criterio, relativo al lugar de manifestación de la lesión o el riesgo, desplaza el acento hacia el consumidor y hacia la función tuitiva del Derecho de consumo. Desde esta perspectiva, la Administración competente no es sólo la del territorio donde el empresario actúa, sino también aquélla donde el consumidor soporta la lesión o se materializa el riesgo que la norma pretende evitar. Este desplazamiento hacia el «lado del consumidor» encaja bien con la estructura finalista del artículo 51 CE y con la caracterización del Derecho de consumo como ordenamiento de protección de la parte débil del tráfico. Ahora bien, en el ámbito sancionador esa opción expansiva sólo es razonable si se administra con cautela, pues de lo contrario puede convertir prácticamente cualquier práctica de mercado de alcance nacional en un hecho susceptible de ser perseguido simultáneamente por una pluralidad indeterminada de Administraciones.

El tercer criterio es el más innovador y, probablemente, el más coherente con la economía digital. El artículo 29 LSSI establece que los contratos celebrados por vía electrónica en los que intervenga un consumidor se presumen celebrados en el lugar en que éste tenga su residencia habitual. La Ley 23/2022, al reformar el artículo 52 bis.3 TRLGDCU, tomó expresamente ese criterio como base para localizar las infracciones en línea -online-: el lugar donde se manifiesta la lesión o el riesgo es la residencia habitual del consumidor, tanto si la infracción se comete dentro de un contrato de consumo como si deriva de una práctica comercial no contractual dirigida activamente a ese consumidor. La relevancia de la regla es enorme. En un mercado digital sería fácil que la empresa pretendiera centralizar la competencia en el territorio donde se encuentran sus servidores, su sede social o su centro de decisión. La ley ha querido evitarlo y ha optado por vincular la potestad sancionadora al territorio desde el que el consumidor recibe la oferta, celebra el contrato o soporta el riesgo. En términos de política jurídica, la opción es claramente pro consummatore.

El cuarto criterio, el de la generalización supraautonómica, posee una naturaleza distinta. No se limita a localizar la infracción, sino que pondera, además, la intensidad de sus efectos sobre el mercado nacional. Cuando la conducta afecta a consumidores de más de una Comunidad Autónoma y, además, puede comprometer la unidad de mercado y la competencia, la ley atribuye competencia a la Administración General del Estado. No se trata ya de una mera proyección espacial del daño, sino de una lesión cualificada por su dimensión económica general. De ahí que la ley mencione expresamente, para apreciar la generalización relevante, circunstancias como el número de consumidores afectados, la dimensión del mercado en el que opera la empresa, su cuota de mercado o los efectos de la conducta sobre competidores efectivos o potenciales. La lógica subyacente es que, a partir de cierto umbral, la infracción de consumo deja de ser sólo una cuestión de tutela individual o territorializada y se convierte también en un problema de estructura del mercado.

Conviene subrayar que el artículo 52 bis TRLGDCU no resuelve todas las colisiones a través de un criterio cronológico. No dice que deba prevalecer la Administración que primero incoe el procedimiento, ni la del territorio donde se produzca el hecho inicial, ni la del territorio donde el efecto sea cuantitativamente más intenso. El sistema se mueve, más bien, en dos planos. En el plano ordinario, admite la competencia de todas las comunidades autónomas territorialmente conectadas por acción, omisión, lesión o riesgo. En el plano excepcional, admite también la competencia estatal para ciertos supuestos generalizados, sin privar de toda relevancia a las competencias autonómicas. Por eso el artículo 52 bis TRLGDCU se parece menos a una regla clásica de «foro exclusivo» que a un estatuto legal de concurrencia administrativamente gestionada.

A efectos expositivos, el régimen puede sintetizarse así:

1)Acción u omisión constitutiva del tipo: es competente la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se realiza el elemento conductual relevante del ilícito.

2)Lesión o riesgo: es competente, además, la comunidad autónoma donde la práctica despliega el daño o el riesgo para los intereses del consumidor.

3) Internet y contratación electrónica: la residencia habitual del consumidor funciona como lugar de comisión cuando la infracción se produce en el marco de un contrato de consumo o de una práctica dirigida activamente a ese consumidor.

4)Infracción generalizada de dimensión supraautonómica: es competente la Administración General del Estado cuando, además de la pluralidad territorial, se vea comprometida la unidad de mercado y la competencia.

Este diseño evidencia una transformación significativa del concepto de competencia territorial. Tradicionalmente, la territorialidad delimitaba el radio de acción de una autoridad administrativa en relación con «hechos» localizados de manera relativamente estable. En el actual Derecho de consumo, en cambio, la territorialidad depende de la estructura típica del ilícito, de la forma de comercialización, del canal de contratación y del alcance económico de la práctica. Más aún, en ocasiones sirve para proteger al consumidor territorialmente afectado. En otras, para proteger el mercado nacional frente a conductas de dimensión estructural. La competencia territorial ya no es, por tanto, una cuestión puramente geográfica sino una técnica de imputación jurídica del ilícito a uno o varios espacios de tutela administrativa.

Desde esta perspectiva, el régimen vigente ofrece una pauta metodológica clara. La primera operación consiste en identificar la conducta tipificada y el bien jurídico protegido. La segunda, en localizar dónde se produce la acción, la omisión, la lesión o el riesgo de acuerdo con ese tipo. Y la tercera, en comprobar si la intensidad y extensión supraautonómica de la práctica activan la competencia estatal excepcional. La STS 272/2026 se sitúa exactamente en la primera de esas operaciones: interpreta qué significa «introducir cláusulas abusivas en los contratos» para decidir cuál es el elemento territorialmente relevante y, a partir de ahí, qué Administración puede sancionar.

VI. La incertidumbre doctrinal anterior a 2026

Antes de la STS 272/2026 la discusión sobre la competencia territorial en consumo venía marcada por una percepción doctrinal bastante unánime: el sistema había mejorado en su positivización, pero seguía siendo confuso en su aplicación. La incompetencia del órgano sancionador constituía, junto al principio de tipicidad, uno de los principales ejes argumentales de los recursos contencioso-administrativos en materia de consumo.

Ni el lugar desde el que se diseñó una campaña, ni el territorio donde radican sus órganos directivos pueden adquirir automáticamente relevancia competencial si el tipo infractor no los integra como elementos constitutivos de la conducta.

El régimen legal derivado de la reforma de 2006 -después incorporado al TRLGDCU- permitía que todas las Comunidades Autónomas con algún punto de conexión relevante pudieran presentarse como competentes, pero no suministraba ningún criterio temporal o material para decidir cuál de ellas debía prevalecer cuando varias iniciaban o podían iniciar procedimientos sobre los mismos hechos.

La incertidumbre se proyectó con particular fuerza sobre dos escenarios. El primero fue el de las infracciones masivas vinculadas a modelos estandarizados de contratación o de comercialización. Cuanto más uniforme era la conducta empresarial -por ejemplo, un mismo condicionado general utilizado en todo el territorio nacional-, más plausible resultaba defender que el «hecho» sancionable se originaba en un único centro decisorio. Pero, al mismo tiempo, cuanto más concreto era el tipo -por ejemplo, introducir una cláusula en un contrato celebrado con un consumidor-, más difícil resultaba aceptar que ese centro de decisión absorbiera toda la realidad típica. El segundo escenario fue el de la comercialización digital. La doctrina había comprendido que internet deslocaliza la ejecución técnica de la conducta y hace potencialmente ubicua la manifestación de la lesión. Sin una regla específica como la hoy contenida en el artículo 52 bis.3 TRLGDCU, el riesgo de centralizar artificialmente la competencia en la sede del empresario era evidente.

En este contexto, la STS 272/2026 no surge como un relámpago aislado, sino como respuesta a una pregunta teórica que la doctrina llevaba años formulando. ¿Debe localizarse la infracción en el lugar donde el empresario aprueba el contenido uniforme de sus condiciones generales o en cada uno de los territorios donde esas condiciones se incorporan a contratos concretos con consumidores? La respuesta no podía obtenerse únicamente desde una intuición pragmática. Exigía, precisamente, aplicar el criterio propuesto por la mejor doctrina: reconstruir el tipo, identificar su consumación y sólo después fijar el punto de conexión territorial.

Desde esa óptica, la jurisprudencia anterior mostraba una notable fragilidad conceptual. El domicilio social del empresario se utilizó en ocasiones como criterio rector porque ofrecía una solución aparentemente sencilla y favorecía la concentración de la respuesta sancionadora. Pero la sencillez organizativa no equivale a corrección dogmática. Si el tipo sancionador no castiga la mera aprobación interna de un clausulado, sino su introducción en contratos celebrados con consumidores, el domicilio social es sólo un hecho antecedente.

Por eso la doctrina previa resulta indispensable para valorar la importancia real de la sentencia de 2026. Su mérito no consiste sólo en haber decidido un caso concreto, sino en haber asumido una premisa metodológica largamente formulada por la doctrina: el territorio relevante para sancionar no se deduce del organigrama de la empresa ni del diseño administrativo más eficiente, sino de la concreta estructura del ilícito sancionador. La aportación jurisprudencial ha consistido, en definitiva, en convertir esa intuición doctrinal en una verdadera regla de interpretación del artículo 52 bis TRLGDCU.

VIII. Valoración crítica y cuestiones abiertas

La solución acogida por la STS 272/2026 merece, en conjunto, una valoración favorable. La primera razón es estrictamente dogmática. Reconducir la competencia al lugar de perfección del contrato respeta el tenor del artículo 47.1.j TRLGDCU y evita una transformación encubierta del tipo infractor. Si el legislador hubiera querido sancionar la mera elaboración o aprobación interna de condiciones generales abusivas, habría podido tipificar una conducta distinta. Pero no lo hizo. Optó por incriminar la «introducción o existencia» de cláusulas abusivas «en los contratos». La sentencia se limita, por tanto, a tomar en serio el tipo. Y en el Derecho administrativo sancionador tomarse en serio el tipo no es una opción metodológica entre otras. Es una exigencia derivada del principio de legalidad.

La segunda razón es funcional. La tesis contraria -la del domicilio social del empresario como criterio principal- conduciría a un efecto paradójico: cuanto más centralizada y nacional fuera la organización de la empresa, menor sería la capacidad efectiva de las Administraciones territoriales para proteger a los consumidores de su propio ámbito. En sectores como telecomunicaciones, servicios financieros, energía o plataformas digitales, los grandes operadores deciden a menudo su política contractual en un único centro. Si ese dato bastara para atraer toda la competencia sancionadora, el sistema autonómico de protección del consumidor quedaría sustancialmente vaciado en todos aquellos mercados donde la contratación se estandariza a gran escala. La sentencia evita ese resultado y preserva una lectura territorialmente útil del artículo 52 bis TRLGDCU.

La tercera razón es coherencial. La regla del artículo 29 LSSI, según la cual el contrato electrónico con consumidores se presume celebrado en la residencia habitual de éstos, no puede ser interpretada de forma fragmentaria. No sería razonable utilizarla para resolver cuestiones civiles o de contratación electrónica y, al mismo tiempo, prescindir de ella cuando se trata de localizar territorialmente un ilícito administrativo cuya consumación depende justamente de la celebración de ese contrato. La integración que realiza la STS 272/2026 entre la LSSI, el Código Civil, la Ley de condiciones generales y el TRLGDCU constituye, precisamente por ello, uno de los aspectos más valiosos del fallo.

Sin embargo, la solución no agota todos los problemas. El primero y más evidente es el de las infracciones seriadas o masivas. Si un empresario utiliza el mismo clausulado en miles de contratos celebrados en distintas Comunidades Autónomas, la tesis del lugar de perfección contractual conduce a una pluralidad de territorios de consumación. Eso no es, por sí mismo, un defecto, pues efectivamente puede ocurrir que haya realmente una pluralidad de hechos infractores, cada uno referido a un contrato distinto y a un consumidor distinto. Pero tampoco puede descartarse que, desde cierta perspectiva material, exista una unidad sustancial de política empresarial que obligue a extremar las cautelas del non bis in idem y de la proporcionalidad. El problema no se resuelve con fórmulas globales. Requiere distinguir entre reiteración de hechos autónomos y reiteración de manifestaciones de un mismo hecho jurídicamente unitario.

En este punto, la regulación vigente del artículo 52 bis.5 TRLGDCU suscita reservas. El precepto admite, en esencia, que una infracción generalizada pueda ser perseguida por la Administración General del Estado y, simultáneamente, por las Comunidades Autónomas territorialmente afectadas, ordenando tan sólo que el Estado tenga en cuenta las sanciones previamente impuestas por éstas al fijar la suya. Desde la perspectiva de la proporcionalidad, la regla puede parecer razonable. Desde la perspectiva del non bis in idem, es más problemática. La triple identidad de sujeto, hecho y fundamento no desaparece por el hecho de que intervengan Administraciones distintas ni por la mera invocación de un interés estatal en la unidad de mercado. Será preciso, por tanto, que la Administración motive con extremo rigor si actúa verdaderamente sobre un fundamento adicional y autónomo. De lo contrario, el juego combinado de competencias estatal y autonómica podría transformarse en una duplicación punitiva constitucionalmente inaceptable.

La doctrina más reciente ha percibido este riesgo. ZABALLOS ZURILLA considera que la reforma de 2022 «echa más leña al fuego» al establecer la competencia conjunta de las autoridades autonómicas y de la Administración General del Estado en supuestos de infracciones generalizadas, precisamente porque reintroduce el problema que el primer redactado del artículo 52 bis.5 tras el Real Decreto-ley 24/2021 parecía simplificar. A mi juicio, la crítica es fundada en parte. El legislador ha querido asegurar una respuesta eficaz frente a infracciones masivas que afectan a la estructura del mercado nacional, pero no ha diseñado un verdadero mecanismo de preferencia, acumulación o suspensión que permita ordenar institucionalmente esa concurrencia.

Un segundo frente problemático es el de las infracciones digitales no contractuales. El artículo 52 bis.3 TRLGDCU extiende el criterio de la residencia habitual del consumidor a las prácticas comerciales no vinculadas a un contrato, siempre que el empresario se dirija activamente a ese consumidor. La regla es acertada porque evita que la tutela administrativa quede deslocalizada, pero plantea una seria cuestión probatoria: ¿Cuándo cabe afirmar que el empresario se dirigió «activamente» a un consumidor o a un grupo de consumidores de un territorio concreto? En mercados publicitarios basados en segmentación algorítmica, contratación de espacios automatizada y difusión transfronteriza de contenidos, la prueba del targeting efectivo puede ser compleja. El riesgo aquí no es tanto la carencia de punto de conexión como su fácil afirmación retórica sin una acreditación suficiente.

Un tercer problema es el de la persistente concurrencia entre competencia de consumo y competencias sectoriales. La propia redacción del artículo 52 bis.1, TRLGDCU en su segundo párrafo, mantiene la regla de que las autoridades de consumo sancionarán las conductas tipificadas como infracciones en materia de defensa de los consumidores en sectores con regulación específica, salvo que esa regulación atribuya expresamente la competencia sancionadora en materia de consumo a otra Administración. La fórmula es funcional, pero no plenamente pacificadora, pues continúa habiendo ámbitos en los que la normativa sectorial, la legislación general de consumo y la distribución orgánica de potestades no se solapan con plena claridad. Ello significa que el conflicto competencial no desaparece al resolver la territorialidad, muchas veces la precede.

Ante ese panorama, la solución de lege lata debe partir de un criterio firme: el punto de conexión relevante es el que se desprende de los elementos del tipo y del bien jurídico administrativamente protegido. El domicilio social del empresario no puede operar como cláusula de cierre general. Sólo será relevante cuando el tipo sancionador incorpore una conducta que se consuma realmente en ese lugar o cuando allí se concentren hechos que formen parte del ilícito. En el caso de las cláusulas abusivas, la STS 272/2026 cierra correctamente la discusión: el centro de decisión empresarial es un antecedente fáctico, no el lugar de consumación del ilícito.

De lege ferenda, sin embargo, el sistema necesita una corrección adicional. Resultaría aconsejable que el legislador introdujera una verdadera regla de preferencia o, al menos, un mecanismo normativo de coordinación reforzada para los supuestos de competencia concurrente entre Comunidades Autónomas y entre éstas y la Administración General del Estado. Esa regla podría construirse a partir de varios modelos: prioridad del órgano que primero incoe válidamente; preferencia del territorio donde el daño sea predominante; atribución al órgano estatal sólo cuando se acuerde la acumulación de actuaciones; o deber legal de comunicación con efectos suspensivos sobre procedimientos posteriores respecto de los mismos hechos. Cualquiera de estas fórmulas sería más garantista que el actual esquema, que confía en la mera ponderación ex post de sanciones ya impuestas.

En definitiva, la STS 272/2026 ha depurado con acierto el criterio de localización territorial de un tipo concreto y de enorme trascendencia práctica. Pero la competencia territorial en consumo seguirá exigiendo una construcción fina y casuística mientras el ordenamiento mantenga un sistema de concurrencia expansiva sin auténticas reglas de cierre. La sentencia marca un camino metodológico correcto, pero el legislador todavía debe completar la arquitectura institucional.

Finalmente, conviene distinguir, entre la «introducción o existencia» de cláusulas abusivas «en los contratos» y la “activación de la cláusula”. En la esfera civil, resulta de todo punto irrelevante para la declaración de nulidad pretendida la activación o no de la cláusula por parte de la entidad predisponente. Con ello, tal y como destacara la doctrina italiana uno de los efectos que se persigue, es una suerte de prevención, con el fin de evitar que vuelvan a ser utilizadas en lo sucesivo. Se pretende evitar en suma que la condición impugnada pueda llegar a ser exigida en perjuicio del adherente. Coincidimos con BELHADJ BEN GÓMEZ o CARBALLO FIDALGO cuando explica la intrascendencia de la efectiva aplicación de la cláusula intrínsecamente abusiva como argumento estéril para sostener su inocuidad. La denominada aplicación “leal” por el empresario de una cláusula “desleal o abusiva” no puede excluir el control judicial de esta última, lo que haría quebrar la función disuasoria que debe cumplir la disciplina en materia de cláusulas abusivas. El principio tuitivo del consumidor frente a las cláusulas abusivas no se dirige a juzgar la conducta concreta observada por la empresa en la ejecución de un contrato, sino la cláusula que da cobertura a ese eventual comportamiento. En suma, la función disuasoria pretendida por el artículo 7 de la Directiva 93//13 impone prescindir de la valoración del comportamiento del empresario a fin de salvar la validez de la estipulación intrínsecamente abusiva

Según ha destacado el Abogado General Abogado General en el Asunto C-486-/16, en respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de 1ª Instancia nº 6 de Alicante: “En el presente asunto, el hecho de que la entidad bancaria no diera inicio al procedimiento de ejecución hipotecaria hasta el impago de 38 mensualidades consecutivas es un elemento fáctico que no ha de tenerse en cuenta en la apreciación del carácter abusivo de una cláusula contractual que tenía por objeto permitir a la entidad bancaria proceder a la ejecución hipotecaria en caso de impago de una sola cuota mensual. Debo señalar, a este respecto, que, en el ámbito de la protección de los consumidores, un comportamiento razonable en un marco contractual abusivo no priva a una cláusula de su carácter abusivo”.

 La STJUE de 26 de enero de 2017 (asunto Banco Primus, SA y Jesús Gutiérrez García) ha concluido que es contraria al derecho comunitario una interpretación jurisprudencial de una disposición que prohíbe al juez nacional declarar la nulidad de una cláusula abusiva cuando el profesional no la ha aplicado.

X. Conclusiones

De las reflexiones expuesta, pueden extraerse de modo sucinto las siguientes conclusiones:

Primera. La competencia territorial en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de consumo no constituye una cuestión meramente organizativa o secundaria, sino un problema estructural del modelo español de protección de las personas consumidoras. En un sistema descentralizado, con competencias autonómicas de ejecución y, en muchos casos, de desarrollo normativo, la determinación del órgano competente condiciona de manera decisiva la efectividad misma del mandato protector del artículo 51 CE y la validez de las sanciones impuestas.

Segunda. La jurisprudencia constitucional ha proporcionado el marco imprescindible para comprender el problema. El artículo 51 CE no distribuye competencias. La defensa del consumidor es una materia de contornos amplios y pluridisciplinares y el Estado puede intervenir cuando entren en juego títulos propios del artículo 149.1 CE, singularmente los relativos a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, a la legislación civil y mercantil, a la unidad de mercado o a la planificación económica (STC 71/1982; STC 15/1989; STC 62/1991). Desde esa premisa, la competencia sancionadora no se agota en la proclamación estatutaria de competencias autonómicas, sino que debe ser reconstruida a partir de los concretos puntos de conexión legalmente establecidos.

Tercera. La evolución normativa culminada en el artículo 52 bis TRLGDCU ha supuesto un avance innegable. Frente al estadio previo, dominado por reglas fragmentarias y soluciones casuísticas, el legislador estatal ha positivizado una verdadera disciplina de “puntos de enlace” que combina el criterio del lugar de la acción u omisión, el del lugar de manifestación de la lesión o del riesgo, el criterio específico de la residencia habitual del consumidor en las infracciones cometidas a través de internet y la regla excepcional de competencia estatal en caso de afectación generalizada supraautonómica. Con ello se ha reforzado la previsibilidad del sistema, aunque no se hayan eliminado todas las zonas de fricción.

Cuarta. La dogmática sancionadora general sigue siendo indispensable para interpretar el sistema de consumo. La territorialidad no puede separarse de las exigencias de tipicidad, de la identificación de los elementos del ilícito y del principio non bis in idem. En este punto, la mejor doctrina había advertido ya que sólo los hechos integrados en el tipo infractor pueden actuar como verdaderos puntos de conexión territorial, y que la utilización de criterios ajenos al tipo -como el mero domicilio social del empresario- desnaturaliza el juicio competencial y favorece soluciones poco compatibles con la finalidad tuitiva del Derecho del consumo.

Quinta. La STS 272/2026, de 5 de marzo, representa un punto de inflexión. Su mayor acierto radica en haber conectado la determinación del forum delicti commissi con la estructura misma del tipo infractor. Si lo sancionado es “introducir cláusulas abusivas en los contratos”, la infracción no se consuma con la sola aprobación interna de un condicionado general, sino con su efectiva incorporación a un contrato perfeccionado con el consumidor. Desde esa base, el Tribunal Supremo sitúa el centro de gravedad competencial en el lugar de celebración del contrato y, tratándose de contratación electrónica o a distancia, en la residencia habitual del consumidor. La solución, además de ser coherente con los artículos 1254 y 1258 del Código Civil, con el artículo 5 de la Ley 7/1998 y con el artículo 29 LSSI, armoniza el Derecho sancionador de consumo con la lógica material de la protección contractual.

Sexta. La misma sentencia ofrece una respuesta particularmente valiosa al argumento del non bis in idem. El riesgo de duplicidad sancionadora no puede operar como razón para negar ex ante la competencia de la Administración territorial conectada con el contrato o con la lesión. Ese riesgo debe resolverse mediante los mecanismos de coordinación previstos en el propio artículo 52 bis TRLGDCU y, en su caso, mediante la aplicación rigurosa de la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento. En otras palabras, la garantía frente a la doble sanción no puede convertirse en un instrumento de vaciamiento de la competencia autonómica ni en una fuente de impunidad de conductas pluriofensivas.

Séptima. Con todo, la STS 272/2026 no clausura el debate. Persisten interrogantes relevantes: la articulación práctica entre competencia autonómica y competencia estatal en los supuestos del artículo 52 bis.5 TRLGDCU; el tratamiento de las infracciones digitales no contractuales dirigidas activamente a consumidores de varios territorios; la convivencia entre el régimen general de consumo y las normas sectoriales con atribución propia de potestades inspectoras y sancionadoras; y la delimitación entre hechos unitarios y series de hechos diferenciados cuando un mismo clausulado o una misma práctica se reproduce de manera masiva. La reforma de 2022 mejoró el sistema, pero también reabrió tensiones al admitir, de hecho, la coexistencia entre expedientes autonómicos y estatales.

Octava. Desde una perspectiva de política legislativa, resulta aconsejable avanzar en tres direcciones. Primero, reforzar normativamente los deberes de cooperación, comunicación y acumulación funcional entre autoridades de consumo, de modo que la Comisión Sectorial de Consumo disponga de protocolos verdaderamente operativos. Segundo, precisar legalmente los criterios que permitan distinguir entre infracción singular, infracción múltiple e infracción generalizada supraautonómica, reduciendo la litigiosidad sobre el alcance del artículo 52 bis.5 TRLGCU. Tercero, promover una mayor armonización entre la teoría general de la potestad sancionadora y los regímenes sectoriales de consumo, especialmente en el entorno digital.

Novena. En definitiva, la reconstrucción actual del sistema permite afirmar que la competencia territorial en materia sancionadora de consumo debe interpretarse desde una lógica de proximidad con el consumidor lesionado o expuesto al riesgo, y no desde la mera centralidad organizativa del empresario. Esa opción es la que mejor se ajusta al mandato de protección del artículo 51 CE, a la función disuasoria del Derecho administrativo sancionador y a la realidad contemporánea de los mercados digitales y nacionales integrados. La STS 272/2026 ha dado un paso decisivo en esa dirección. Queda ahora por comprobar si esa doctrina se consolida y se proyecta con la misma claridad sobre otros tipos infractores del Derecho del consumo.