Planteamiento y tesis
La aprobación de la Ley 10/2025, de 26 de diciembre, por la que se regulan los servicios de atención a la clientela, merece una lectura que vaya más allá del comentario de urgencia. Su importancia dogmática radica en que el legislador abandona la vieja visión del servicio de atención al cliente como simple apéndice informativo del contrato y lo sitúa en el núcleo de los mecanismos de tutela del consumidor. El cambio no es sólo cuantitativo -más plazos, más deberes de información, más canales- sino cualitativo. La atención a la clientela pasa a ser concebida como una organización de medios materiales y personales jurídicamente predeterminada, sometida a estándares mínimos de calidad, evaluación y auditoría, y susceptible de control administrativo por la vía del derecho sancionador de consumo.
Ese desplazamiento de eje responde a un diagnóstico institucional reiterado durante años. El preámbulo de la ley recoge que una parte considerable de las reclamaciones tramitadas por las autoridades competentes podría haberse resuelto en sede empresarial si los servicios de atención funcionaran con eficacia. El Informe anual del Defensor del Pueblo correspondiente a 2020 identificó expresamente el funcionamiento de esos servicios como una de las materias recurrentes de queja en consumo. La CNMC, por su parte, en el ámbito de la comercialización de electricidad y gas, constató deficiencias prácticas en los canales telefónicos y digitales, en la constancia de solicitudes y en la calidad general de la interacción. Y en idéntico sentido había sido advertido por el Banco de España.
La tesis de este trabajo es doble. De un lado, la Ley 10/2025 consolida un microsistema horizontal de tutela prejurisdiccional dentro del derecho del consumo: la empresa debe ofrecer canales accesibles, identificar cada incidencia, garantizar soporte duradero, resolver motivadamente y dentro de plazos ciertos, e informar sobre vías extrajudiciales de solución de conflictos. De otro lado, esa consolidación no elimina la fragmentación del sistema, sino que la reordena a través del principio de especialidad, lo que obliga a un esfuerzo interpretativo para articular la ley general con los regímenes sectoriales, especialmente el financiero y el de telecomunicaciones
Desde el punto de vista metodológico, el análisis que sigue es estrictamente dogmático-sistemático. Parte del estudio del texto legal y de sus antecedentes inmediatos, se contrasta con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea -particularmente en materia de coste de las llamadas, comunicación eficaz y soporte duradero- y se completa con la documentación institucional que ilustra el contexto práctico de la reforma. No se trata, por tanto, de una crónica legislativa, sino de una reconstrucción de la función jurídica que la atención a la clientela pasa a cumplir en el sistema español de protección del consumidor.
En esa reconstrucción interesa subrayar un punto de partida: la ley no persigue un mero perfeccionamiento organizativo, sino la reducción de la litigiosidad y la eliminación de obstáculos materiales al ejercicio de derechos. De ahí que el texto insista en la gratuidad, la accesibilidad, la no discriminación, la constancia de las actuaciones, la atención humana a demanda del cliente y la motivación de la respuesta. También explica que la norma no se cierre frente a la inteligencia artificial o a los sistemas automatizados, pero sí los subordine a un modelo de control humano efectivo. Lo que se regula, en definitiva, es la interfaz jurídica entre empresa y clientela en la fase más sensible del iter contractual cual es aquella en la que el consumidor reclama, rectifica, pide explicaciones o trata de salir de una relación continuada.
Génesis normativa: del art. 21 TRLGDCU a la Ley 10/2025
La Ley 10/2025 no surge ex nihilo. Su antecedente inmediato es el artículo 21 TRLGDCU, cuya lógica ya apuntaba a la necesidad de que el consumidor pudiera reclamar con eficacia, obtener constancia de sus quejas y ser atendido personalmente cuando el empresario utilizara medios telefónicos o electrónicos. Sin embargo, aquella previsión era fragmentaria: establecía un núcleo mínimo de garantías, pero dejaba sin concretar cuestiones decisivas sobre plazos, trazabilidad de las incidencias, formación del personal, evaluación del servicio, accesibilidad cognitiva y diseño de canales. Por eso la doctrina describió la reforma de 2014 como una “oportunidad desaprovechada”: se avanzó en algunos extremos, pero sin construir un régimen sistémico ni corregir suficientemente la asimetría organizativa entre empresa y consumidor.
La lectura doctrinal del antiguo artículo 21 TRLGDCU confirma, además, que el servicio de atención al cliente nunca debió interpretarse como una pieza aislada. CADENAS OSUNA ha destacado su conexión funcional con la comprobación de la prestación y con la eficacia de la reclamación, mientras que otros destacados autores como RODRIGUEZ TAPIA o SILLERO CROVETTO, en la exégesis de los artículos 60 y 63 TRLGDCU han subrayado que la información previa y la confirmación documental condicionan decisivamente la posibilidad real de ejercitar derechos poscontractuales. Desde esa perspectiva, la Ley 10/2025 desarrolla potencialidades ya latentes en el sistema, en lugar de inaugurar ex novo un universo normativo completamente desvinculado del TRLGDCU.
La línea de continuidad más lejana se encuentra en el Proyecto de Ley presentado en junio de 2011. Aquel texto ya percibía la atención al cliente como parámetro de calidad y ya mostraba preocupación por la diversidad de criterios, la ausencia de identificación de reclamaciones y la necesidad de reforzar la posición del consumidor frente a servicios de tracto sucesivo de gran relevancia económica. También ofrecía soluciones hoy reconocibles: respuesta en la misma lengua del contrato, plazo máximo de un mes y un conjunto de estándares mínimos de atención.
La crisis sanitaria y la aceleración de la contratación a distancia añadieron nuevos argumentos. El propio legislador recuerda que el Real Decreto-ley 37/2020, aprobado en un contexto de expansión del comercio online y de creciente dependencia de canales remotos, reformó el TRLGDCU para exigir accesibilidad universal de oficinas y servicios de información y para impedir que la línea telefónica de contacto contractual tuviera un coste superior al de una llamada estándar, imponiendo, además, un teléfono gratuito en los servicios básicos de interés general. Esa reforma fue importante, pero continuó siendo una corrección puntual dentro de un texto general de consumo, no una ley horizontal dedicada en exclusiva al servicio de atención.
El anteproyecto datado el 15 de noviembre de 2025 permite apreciar la fase final de maduración de la opción legislativa. Dos datos son especialmente reveladores. Primero, el anteproyecto todavía mantenía para la resolución de consultas, quejas, reclamaciones e incidencias un plazo máximo general de un mes en tanto que el texto definitivamente aprobado lo reduce a quince días hábiles, endureciendo de forma inequívoca la exigencia de celeridad. Segundo, el anteproyecto vinculaba la lengua de respuesta a la del contrato o de la oferta comercial personalizada mientras que la redacción final la conecta con la lengua en la que se haya presentado la consulta, queja, reclamación o incidencia. El cambio no es menor: desplaza el centro de gravedad desde el momento de contratación al momento del ejercicio del derecho de reacción del cliente.
La opción por una ley específica se explica, además, por razones de técnica normativa. El legislador ha preferido construir una disciplina general y, a la vez, modificar expresamente la Ley de Competencia Desleal, la Ley 44/2002, el TRLGDCU, la Ley Orgánica 3/2018 y la Ley General de Telecomunicaciones. Con ello evita dos riesgos clásicos: la dispersión total del régimen y la ilusión de autosuficiencia de una ley horizontal incapaz de dialogar con sectores regulados. La norma se presenta así, como pieza central de un sistema de fuentes plural, pero coordinado.
No debe olvidarse tampoco el telón de fondo europeo. La Directiva 2011/83/UE, especialmente en su artículo 21, había consagrado ya el principio de no sobrecoste de las comunicaciones telefónicas relativas al contrato. La Directiva 2019/2161 reforzó la transparencia de precios personalizados y la fiabilidad de reseñas. La Directiva 2019/882 incorporó una exigencia intensa de accesibilidad para servicios y productos. Y la Directiva 2023/2673, en el ámbito de los servicios financieros a distancia, volvió a insistir en la información, la protección frente a interfaces digitales y la calidad de la comunicación con el consumidor. La Ley 10/2025 no transpone linealmente ese conjunto, pero sí se alinea con su matriz funcional al remover obstáculos materiales y cognitivos al ejercicio de derechos en mercados crecientemente digitalizados.
En igual dirección, la doctrina que analizó la reforma de 2014 ya había advertido que la contratación a distancia requería una visión unitaria del itinerario contractual: transparencia previa, confirmación documental, facilidad de desistimiento y canales poscontractuales efectivos. La práctica del comercio electrónico había demostrado que, cuando falla alguno de esos eslabones, la reclamación del consumidor queda debilitada no sólo materialmente, sino también probatoriamente.
La referencia del preámbulo al hito 436 de la Reforma 3 del Componente 11 del Plan de Recuperación y Resiliencia confirma, por último, que el legislador concibió la ley como instrumento de modernización institucional y no sólo de corrección marginal del derecho de consumo. La atención a la clientela debía convertirse en mecanismo eficaz de ejercicio de derechos, con normas de calidad y exigencias de auditoría capaces de verificar ese resultado.
Fundamento constitucional y encaje sistemático
El fundamento material de la ley se encuentra, una vez más, de forma inmediata, en el artículo 51 CE, que obliga a los poderes públicos a garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo su seguridad, su salud y sus legítimos intereses económicos mediante procedimientos eficaces. La fórmula “procedimientos eficaces”, históricamente contenida en el texto constitucional y reproducida en el artículo 8 TRLGDCU, cobra aquí una densidad nueva, pues la eficacia ya no se remite únicamente a la tutela administrativa o judicial, sino también a la arquitectura interna de la empresa que recibe y gestiona la reclamación.
Desde el punto de vista competencial, la ley se dicta al amparo de los apartados 1.º, 6.º, 8.º, 11.º y 13.º del artículo 149.1 CE: condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de derechos, legislación mercantil, bases de las obligaciones contractuales, bases de la ordenación del crédito, banca y seguros, y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. La combinación no es casual. Si el legislador hubiera pretendido fundamentar la norma exclusivamente en un título genérico de consumo, el encaje habría sido más frágil ante las competencias autonómicas. En cambio, al subrayar la dimensión mercantil, contractual, financiera y de ordenación económica, el Estado intenta anclar la ley en títulos que le permiten uniformar estándares mínimos de organización empresarial y de ejercicio de derechos.
La jurisprudencia constitucional venía exigiendo precisamente ese enfoque material y no nominal. La STC 15/1989 recordó que la protección del consumidor es una materia pluridisciplinar, que no desplaza los títulos competenciales específicos, sino que opera transversalmente sobre ellos. En esa lógica, la Ley 10/2025 no puede leerse como simple “ley de consumo”, sino como una norma de bases y de ordenación de relaciones privadas y de servicios regulados, cuyo contenido se proyecta sobre la contratación mercantil y sobre sectores donde la intervención pública es particularmente intensa.
A esa misma preocupación responde la disposición adicional única, que condiciona la aplicación de la ley en las Comunidades Autónomas a los regímenes competenciales estatutarios y prevé mecanismos de colaboración cuando resulten competentes órganos de diversas administraciones. Es una cláusula de prudencia institucional no elimina la tensión competencial, pero sí evidencia que el legislador es consciente de la necesidad de cohonestar uniformidad básica y pluralidad ejecutiva.
En términos sistemáticos, la clave es el artículo 2.4, que positiviza el principio de especialidad. La Ley 10/2025 se aplica supletoriamente respecto de otras leyes generales de defensa del consumidor y de la normativa sectorial que regule los servicios de atención a la clientela, debiendo prevalecer siempre esta última. El precepto evita su proyección como norma omnicomprensiva y reconoce expresamente que la protección eficaz del consumidor en sectores heterogéneos exige grados diversos de densidad regulatoria. En especial, la ley confiere al sector financiero y al de comunicaciones electrónicas un estatuto de singularidad reforzada, que confiamos no se convierta en una suerte de privilegio cuando precisamente estos sectores son paradigmáticos de una necesaria mejora en sus servicios de atención al cliente y fuente de una inmensidad de conflictos.
A nuestro juicio, ese encaje sistemático tiene una consecuencia dogmática de gran relevancia: la Ley 10/2025 debe interpretarse como lex generalis reforzada, esto es, como norma general dotada de un contenido más preciso e intenso que el viejo artículo 21 TRLGDCU, pero estructuralmente subordinada, en lo que corresponda, a las reglas especiales. No basta, por tanto, con una lectura literal del texto horizontal; es imprescindible un análisis relacional del sistema de fuentes. La atención a la clientela deja de ser una mera manifestación de la libertad de organización empresarial, pero no se independiza completamente de la regulación sectorial de la actividad. Ese equilibrio pudiera explicar en cierto modo muchas de las anomalías del texto: plazos generales que no rigen en finanzas; prohibiciones de suspensión del servicio que no desplazan automáticamente reglas sectoriales; o estándares de evaluación que se excluyen para entidades sometidas ya a controles internos específicos.
Ámbito de aplicación y técnica legislativa
La delimitación subjetiva y objetiva del ámbito de aplicación es uno de los rasgos más originales -y discutibles- de la ley. El artículo 2 diferencia dos grandes bloques.
En primer lugar, quedan comprendidas todas las empresas, estén establecidas en España o en cualquier otro Estado, que ejecuten efectivamente en territorio español determinados servicios de carácter básico de interés general: suministros de agua, gas y electricidad; transporte de pasajeros por aire, ferrocarril, mar y vías navegables, y autobús o autocar; servicios postales; comunicaciones electrónicas; y servicios financieros. También se incluyen, como no podía ser de otro modo, las empresas prestadoras de servicios públicos cuando la Administración actúe en calidad de empresario y medie una relación de consumo con su clientela.
El segundo bloque abarca la venta de bienes o la prestación de servicios distintos de los anteriores, siempre que estén destinados principalmente a consumidores y usuarios y que la empresa -individualmente o en grupo, en el sentido del artículo 42 del Código de Comercio- haya ocupado al menos a 250 trabajadores, o bien su volumen anual de negocios haya excedido de 50 millones de euros, o bien su balance anual haya superado los 43 millones de euros. La remisión a la Recomendación 2003/361/CE es explícita, pero el legislador modifica deliberadamente su lógica: los umbrales no se exigen cumulativamente, sino de forma alternativa, precisamente para evitar estrategias de segmentación empresarial dentro de grupos societarios con capacidad económica suficiente.
Esa técnica merece una valoración matizada. Es razonable que la ley concentre la mayor carga organizativa en operadores de especial relevancia económica o prestadores de servicios básicos. También es comprensible la apelación al grupo de sociedades, porque muchas actividades de atención al cliente se centralizan en entidades instrumentales distintas de la sociedad formalmente contratante. Sin embargo, el recurso a umbrales alternativos amplía considerablemente el perímetro de aplicación, y lo hace sobre un criterio -el destino principal a consumidores- que no siempre será sencillo de concretar en mercados mixtos o plataformas híbridas.
La ley incorpora, además, otras decisiones relevantes de técnica legislativa. Se aplica con independencia del canal de comunicación, de la inclusión del servicio de atención en la estructura de la empresa o de un tercero, y de la localización geográfica del punto de comunicación. Con ello se evita que la externalización, la deslocalización o la fragmentación organizativa sirvan como instrumentos de elusión. El empresario responde del diseño del servicio, aunque el contacto efectivo con la clientela sea gestionado por terceros.
Mención separada merecen las cooperativas y entidades sin ánimo de lucro que presten servicios básicos de interés general y ocupen menos de 250 trabajadores. El legislador anuncia una aplicación flexibilizada y remite su concreción a desarrollo reglamentario. Mientras ese desarrollo no exista, la disposición transitoria única exceptúa temporalmente la aplicación de la ley a las entidades sin ánimo de lucro a las que se refiere el artículo 2.1. La previsión revela una voluntad de proporcionalidad, pero al mismo tiempo introduce una zona de indeterminación transitoria poco satisfactoria desde el punto de vista de la seguridad jurídica.
También es significativa, y debemos valorarlo positivamente, la referencia a los servicios temporalmente gratuitos cuando deriven de una oferta, promoción o estrategia comercial análoga. Con ello se cierra una posible vía de huida: la gratuidad temporal del servicio no elimina la necesidad de atención a la clientela cuando la prestación se integra en una estrategia contractual de captación o fidelización.
La amplitud del ámbito de aplicación obliga, sin embargo, a una advertencia hermenéutica. La ley horizontal no puede operar como un bloque monolítico. En el propio artículo 2 aparecen modulaciones: especialidad sectorial; supletoriedad en finanzas y telecomunicaciones; exclusión parcial de determinados preceptos para servicios financieros; y un régimen transitorio singular para ciertas comercializadoras de energía, gas y telefonía, a las que algunas obligaciones de disponibilidad permanente y de diferenciación de códigos numéricos sólo resultarán exigibles cuando alcancen determinada cuota del mercado nacional o tengan la condición de gran empresa del apartado 2.
Desde una perspectiva doctrinal, ello refuerza la idea de que la ley ha querido operar por capas normativas: una capa general de derechos organizativos del cliente; una capa sectorial de adaptación; y una capa transitoria o de proporcionalidad. La consecuencia práctica es clara: cualquier aplicación administrativa o judicial deberá partir no sólo del dato de que existe una relación de consumo, sino también del tipo de empresa, del sector y del concreto canal utilizado. La aparente sencillez del artículo 2 esconde, por tanto, un mapa complejo de remisiones y modulaciones.
Principios rectores y configuración jurídica del servicio de atención a la clientela
El artículo 4 condensa el núcleo axiológico de la ley: el servicio de atención a la clientela debe ser gratuito, eficaz, universalmente accesible, inclusivo, no discriminatorio y evaluable. No se trata de meros adjetivos retóricos. Cada uno despliega consecuencias jurídicas concretas. La gratuidad se conecta con la prohibición de sobrecostes telefónicos y de ingresos adicionales que tantos problemas dio en la época de la eclosión de los servicios de tarificación adicional[4]. La eficacia, con los plazos y la motivación de la respuesta. La accesibilidad y la inclusión, con el diseño de canales y apoyos. La no discriminación, con la especial consideración de personas vulnerables. Y, la evaluabilidad, con la obligación de implantar sistemas de medición y auditoría.
El apartado 2 del artículo 4 concreta, además, los derechos funcionales de la clientela. El servicio debe permitir la presentación de consultas, quejas, reclamaciones e incidencias; la recepción de la comunicación de su resolución; la constancia de las actuaciones mediante clave identificativa y justificante escrito en soporte duradero. Y, cuando legalmente proceda, la devolución del precio o la obtención de compensaciones. La ley no concede en abstracto un derecho sustantivo nuevo al reembolso, pero sí refuerza la operatividad del derecho preexistente al imponer a la empresa un cauce organizativo idóneo para hacerlo valer.
Para las empresas prestadoras de servicios, el artículo 4.3 añade obligaciones de información reforzada: naturaleza y condiciones del servicio, información veraz y actualizada sobre incidencias, conocimiento de niveles mínimos de calidad y, en el ámbito energético, información sobre ahorro, eficiencia y energías renovables. La atención a la clientela se convierte así en vía de transparencia material sobre la propia ejecución del servicio, no sólo en canal de recepción de quejas. La empresa debe explicar la prestación, no simplemente administrar el descontento del cliente.
Especial relevancia tiene el artículo 4.4, que prohíbe suspender, en contratos de tracto sucesivo, la prestación del servicio después de presentada una reclamación cuando ésta esté directamente relacionada con el motivo de la pretendida suspensión, salvo riesgo para la seguridad de personas o cosas o excepción sectorial. La prohibición se extiende al supuesto de elevación del conflicto a sistemas extrajudiciales de resolución. La norma pretende evitar que el ejercicio del derecho a reclamar se vea neutralizado por la posición de poder del prestador del servicio continuado.
Conviene, no obstante, distinguir. La regla general horizontal protege al cliente frente a la suspensión reactiva del servicio, pero no deroga automáticamente las previsiones sectoriales que disciplinan la mora, la suspensión temporal o la interrupción definitiva, sobre todo en telecomunicaciones. En este punto la articulación entre ley general y especialidad sectorial será decisiva. En todo caso, la ley sí ofrece un criterio interpretativo poderoso: las acciones de cobro o de suspensión no deberían utilizarse para vaciar de contenido el derecho a la reclamación cuando el objeto mismo de la controversia afecta a la base o legitimidad de la medida empresarial.
Otro principio central es la obligación de información proactiva sobre incidencias que afecten a la continuidad del servicio. La empresa debe comunicar por los canales o datos de contacto preferentes la incidencia, su origen, la afectación, las medidas adoptadas y el plazo de resolución, sin necesidad de requerimiento expreso del usuario. En los sectores con separación de actividades, se remite la delimitación de responsabilidades a la normativa específica. Se trata de una técnica correcta: el consumidor no puede soportar la opacidad derivada de la segmentación vertical entre distribuidora, comercializadora, operador de red o proveedor de contenidos.
Finalmente, el artículo 4.7 impone a las empresas la carga de la prueba del cumplimiento de las obligaciones legales. Dogmáticamente, la previsión es de enorme importancia. No se limita al plano procesal civil. El TRLGDCU ya había previsto que esa atribución probatoria también alcanza al ámbito administrativo sancionador en las obligaciones de dar o hacer del empresario. La Ley 10/2025 prolonga y especializa esa lógica colocando a las empresas en un ámbito delicado si no desarrollan un esfuerzo diligente en la acreditación de su cumplimiento. La empresa debe entregar justificante, habilitar canal accesible, informar de una incidencia o resolver en plazo, siendo ella quien deba acreditar que así lo hizo. Sin embargo, en un campo caracterizado por asimetrías informativas y por pruebas que se generan dentro de la organización empresarial, la regla nos parece plenamente coherente.
Niveles mínimos de calidad: canales, atención personalizada, costes, trazabilidad y plazos
1. El principio del “mismo canal” y el mínimo multicanal
El artículo 7 parte de una regla de gran fuerza simbólica: la empresa debe admitir, para la presentación de consultas, quejas, reclamaciones o incidencias, la utilización del mismo canal por el que se inició la relación contractual y, además, al menos la vía postal, telefónica y un medio de comunicación electrónica. La opción del legislador es acertada porque impide uno de los obstáculos más frecuentes en la práctica: contratar por una interfaz ágil y obligar después a reclamar por cauces más gravosos o menos intuitivos.
La regla, sin embargo, plantea problemas interpretativos. Si la relación se inició presencialmente, el mismo canal podría exigir la posibilidad de reclamar presencialmente. De hecho, el artículo 7.4 obliga a los establecimientos fijos abiertos al público, propios o franquiciados, a aceptar consultas, quejas, reclamaciones e incidencias, salvo que faciliten acceso eficaz a un servicio centralizado adaptado a la ley y garanticen, en todo caso, la entrega de la clave identificativa. La presencia física no desaparece, pero sí puede reorganizarse mediante sistemas centralizados, siempre que la experiencia del cliente no pierda eficacia jurídica.
La previsión de que cualquier dirección postal facilitada a estos efectos sea válida, aunque no coincida con el domicilio social o con la publicada en la web, también merece una valoración positiva. Evita debates formales sobre la corrección del canal cuando el propio empresario genera varias vías de contacto.
2. Atención personalizada y límites al automatismo
La norma no demoniza la inteligencia artificial, los bots conversacionales ni los contestadores automáticos. El preámbulo incluso acepta expresamente que la regulación debe abarcar desarrollos tecnológicos presentes y futuros. Pero el artículo 8 prohíbe su uso como medio exclusivo y reconoce al cliente, cuando formula una consulta, queja, reclamación o incidencia por vía telefónica o electrónica, el derecho a solicitar una atención personalizada desde el menú principal, en cualquier momento de la interacción y desde su inicio.
La definición legal de atención personalizada es precisa: la prestada directamente por una persona física operadora, en tiempo real, identificada al inicio de la conversación. Además, la empresa debe garantizar que el 95 % de las solicitudes de atención personalizada sean atendidas, de media, en menos de tres minutos. En caso de insatisfacción, el cliente puede pedir la transferencia a una persona supervisora o a un departamento específico de calidad, que deberá atenderle en esa misma comunicación, o, si no es posible dentro de los tres minutos, devolver el contacto dentro del mismo día laborable. El legislador hace así algo poco frecuente pero que consideramos acertado atendiendo a la desprotección que padecía el usuario: convierte la organización jerárquica de la atención en una obligación jurídica con umbrales cuantificados. Todos hemos escuchado interminables melodías musicales durante prolongados periodos con el teléfono en función altavoz y paciencia infinita hasta ser atendidos en el mejor de los casos de modo tardío cuando no era interrumpida la comunicación con una locución automática invitándonos a contactar en otro momento.
Este diseño encaja bien con la jurisprudencia europea. El TJUE, en el asunto Amazon EU, negó que el artículo 6.1.c) de la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre los derechos de los consumidores, imponga en todos los casos al empresario la obligación de ofrecer un número de teléfono o crear una dirección de correo electrónico específica. Pero también afirmó que el consumidor debe poder contactar con el empresario de manera rápida y comunicarse con él eficazmente. La Ley 10/2025 se sitúa en una fase distinta -ya no de simple información precontractual, sino de atención a la clientela- y opta por un estándar más exigente: si la empresa usa canales telefónicos o electrónicos para la interacción poscontractual, debe garantizar una puerta de salida humana y eficaz frente al automatismo.
3. Medios materiales y humanos
La exigencia de atención humana sería puramente declarativa sin un correlativo deber de dotación. Por eso el artículo 9 obliga a las empresas a asegurar medios humanos, materiales, técnicos y organizativos adecuados y a formar tanto al personal que atiende directamente como a quien diseña o gestiona los medios automatizados. La formación debe incluir idiomas cooficiales, accesibilidad universal y atención a personas consumidoras vulnerables, en especial con discapacidad o edad avanzada, además de actualización continuada conforme a las variaciones tecnológicas y a las necesidades del mercado.
La referencia al diseño y gestión de medios automatizados es particularmente valiosa. Demuestra que el legislador ha comprendido que los sesgos y barreras no se producen sólo en la interacción humana, sino también en la arquitectura algorítmica del servicio. No basta con formar al operador final, sino que hay que formar también a quien configura el chatbot, el árbol de voz o la interfaz de seguimiento de incidencias.
4. Régimen telefónico y prohibición del lucro por reclamar
El artículo 10 sistematiza y endurece la lógica ya contenida en el artículo 21 TRLGDCU. Toda empresa incluida en el ámbito de aplicación de la ley debe ofrecer un servicio de atención telefónica y garantizar que su uso no suponga un coste superior al de una llamada a línea fija geográfica o móvil estándar. Si utiliza numeración especial costosa, debe facilitar, en igualdad de condiciones, una alternativa geográfica o móvil e informar del coste asociado a cada numeración. Además, se prohíbe derivar un teléfono gratuito a números de pago, y se establece que el servicio de atención a la clientela no puede generar ingresos adicionales, directos o indirectos, para la empresa.
La jurisprudencia Comtech del TJUE resulta aquí decisiva. El Tribunal de Justicia declaró que el concepto de “tarifa básica” del artículo 21 de la Directiva 2011/83 significa que el coste de la llamada relativa a un contrato ya celebrado no puede exceder del de una llamada estándar a una línea geográfica fija o móvil, con independencia de si el empresario obtiene o no beneficio con el servicio. El objetivo es evitar un efecto disuasorio en el ejercicio de derechos contractuales. La Ley 10/2025 incorpora esa doctrina con mayor radicalidad al prohibir expresamente cualquier ingreso adicional a costa de la clientela.
El precepto añade, además, medidas específicas de accesibilidad estableciendo la implementación de un canal telefónico accesible para personas con discapacidad auditiva, complementado a elección de la persona por mensajería escrita instantánea o videointerpretación en lengua de signos u otro sistema análogo. Y, lo que no es tampoco menos trascendente y merece nuestro reconocimiento, la atención prioritaria para personas de edad avanzada o con discapacidad. No estamos, pues, ante una regulación neutra del teléfono, sino ante un verdadero diseño de accesibilidad de la interlocución oral.
5. Trazabilidad, soporte duradero y motivación de la respuesta
Los artículos 11 a 13 forman el corazón probatorio de la ley. Toda consulta, queja, reclamación o incidencia debe poder identificarse mediante una clave. Y, cuando proceda, debe entregarse justificante que permita constar contenido, fecha y hora de recepción por el destinatario, en soporte duradero y por la misma vía o por la elegida por el cliente entre las disponibles. Si la interacción se presenta por llamada, videollamada o mensajería instantánea, y el cliente presta consentimiento expreso, la empresa debe grabar la comunicación y conservar copia hasta la notificación de la resolución, informando en el justificante del medio de acceso a la grabación. Precisamente este acceso a la grabación era otra de las fuentes de asimetría que la norma logra conjurar, puesto que hasta la fecha la grabación solía ser empleada por la empresa como un instrumento en defensa de sus intereses privando al usuario de idéntica herramienta.
Esta clave probatoria ha sido especialmente subrayada por la doctrina civilista. LOPEZ MAZA y GARCÍA VICENTE, ya habían advertido en sus comentarios a los artículos 60 y 63 TRLGDCU que la documentación entregada al consumidor y la posibilidad de conservarla no cumplen una mera función informativa, sino también integradora y probatoria. Por ello, el justificante en soporte duradero, la trazabilidad de la incidencia y la conservación de grabaciones previstos en la Ley 10/2025 deben entenderse como prolongación sistemática de esa misma lógica de tutela documental.
La relevancia del soporte duradero debe interpretarse a la luz de la jurisprudencia europea. En Content Services el TJUE negó que un simple enlace a una página web satisfaga por sí solo la exigencia, pues la información debe ser facilitada y recibida en un soporte que permita al consumidor almacenarla, acceder a ella durante un tiempo adecuado y reproducirla sin alteración. Más tarde, en BAWAG, el Tribunal admitió que un buzón integrado en una plataforma de banca electrónica pueda constituir soporte duradero, pero sólo si concurren dos requisitos: que permita almacenar y reproducir la información durante un tiempo adecuado y que la empresa adopte un comportamiento activo para poner en conocimiento del usuario la disponibilidad de la información. La Ley 10/2025 incorpora implícitamente esa doctrina al insistir en la constancia y en la elección de un soporte duradero por parte del cliente.
A esa trazabilidad se añade el deber de resolver motivadamente. El artículo 13 exige respuesta a todas las cuestiones expuestas, motivación precisa y completa cuando no se acceda a las pretensiones del cliente y prohibición de contestaciones genéricas. También prohíbe cerrar el expediente por transcurso del plazo cuando la demora no sea imputable a la clientela, regula el trámite de subsanación por diez días hábiles y coloca sobre la empresa la carga de probar tanto la imputabilidad al cliente como la previa información sobre consecuencias y plazos. En otros términos: el legislador abandona la lógica del “ticket cerrado” propia de la mala praxis empresarial y la sustituye por una lógica procedimental de contradicción mínima y motivación verificable.
Debe añadirse, además, la exigencia de comunicar la resolución por el mismo medio de presentación o por el elegido por la clientela; la obligación de responder en la misma lengua de la consulta, queja, reclamación o incidencia; y el deber de informar, en caso de desestimación, sobre los sistemas de resolución extrajudicial disponibles y el modo de acceder a ellos. La empresa se convierte así en primer eslabón de una cadena de tutela que no termina en su propia decisión negativa, sino que debe proyectarse hacia la vía ADR o arbitral cuando proceda.
6. Los plazos: de la laxitud a la celeridad exigible
El artículo 17 marca una inflexión respecto de la situación anterior. Las consultas, quejas, reclamaciones e incidencias deben resolverse en el plazo más breve posible y, en todo caso, en un máximo de quince días hábiles, salvo que la normativa sectorial establezca otro distinto. Para incidencias sobre continuidad del servicio en contratos de tracto sucesivo vinculados a servicios básicos de interés general, la respuesta debe producirse en un plazo máximo de dos horas, con información sobre causas y plazo estimado de restauración. Y las cuestiones relativas a facturación o cobros indebidos deben responderse en cinco días.
La comparación con los antecedentes es muy expresiva. El artículo 21.3 TRLGDCU, en su versión reformada, seguía hablando de dar respuesta “en el plazo más breve posible” y, en todo caso, en quince días desde la presentación de la reclamación. Pero el ámbito de esa previsión era menos sistemático y no venía acompañado del conjunto de garantías procedimentales que ahora se anudan a la gestión de la incidencia. El proyecto de 2011 y el anteproyecto de 2025 manejaban aún un mes como plazo general. La ley definitiva ha optado por consolidar un estándar temporal propio de mercados digitales y de servicios continuados donde la tardanza equivale, muchas veces, a la pérdida de la utilidad del derecho.
Accesibilidad universal, vulnerabilidad y derechos lingüísticos
Una de las aportaciones más valiosas de la Ley 10/2025 reside en haber incorporado la vulnerabilidad y la accesibilidad no como cláusulas programáticas aisladas, sino como criterios de diseño del servicio. El artículo 3 remite al concepto de persona consumidora vulnerable del artículo 3.2 TRLGDCU y al concepto de persona con discapacidad del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad. Y a partir de ahí múltiples preceptos convierten esa remisión conceptual en exigencias operativas.
El art. 43 TRLGDCU se refiere a los “colectivos especialmente vulnerables” en el ámbito de la cooperación institucional en materia de control de calidad. Ha de advertirse que la “vulnerabilidad” puede tener causas muy distintas, obedecer a situaciones muy diversas y requerir medidas de distinto tipo para conjurar su fragilidad. A su vez la vulnerabilidad, como esboza la Resolución del Parlamento Europeo de 22 de mayo de 2012, sobre una estrategia de refuerzo de los derechos de los consumidores vulnerables, es una noción endógena y hace referencia a un grupo heterogéneo de personas compuesto por aquéllas consideradas como tales por razón de su discapacidad mental, física o psicológica, enfermedad, edad, credulidad, situación social…Incluso, como recoge con acierto la Ley 7/2014, de 23 de julio, de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Illes Balears, pueden ser considerados como consumidores vulnerables a los turistas, al hallarse desplazados de su lugar de residencia, cultura, idioma… Es por tanto un concepto difuso, centrando su preocupación el legislador en este caso a los colectivos con discapacidad. Y ello sin perjuicio de la cualificada tutela que pueda dispensarse a otros colectivos.
Ligado a la idea de vulnerabilidad puede vincularse la previsión del artículo 8.f) TRLGDCU que establece, como derecho básico de los consumidores y usuarios, “la protección de sus derechos mediante procedimientos eficaces, en especial ante situaciones de inferioridad, subordinación e indefensión”. Como recopila la Circular 2/2018, sobre nuevas directrices en materia de protección jurídica de los derechos de los consumidores y usuarios, la mayoría de las distintas normas autonómicas hacen también referencia a este tipo de situaciones que pueden afectar a los consumidores de forma individual o colectiva (art. 4.7 Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía; art. 4.g Ley 16/2006, de 28 de diciembre, de Protección y Defensa de los Consumidores y Usuarios de Aragón; art. 26.1 Ley del Principado de Asturias 11/2002, de 2 de diciembre, de los Consumidores y Usuarios; art. 4, apartado c) Ley 7/2014, de 23 de julio, de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Illes Balears; art. 3.1.f Ley 3/2003, de 12 de febrero, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunidad Autónoma de Canarias; art. 4.1 Ley 1/2006, de 7 de marzo, de Defensa de los Consumidores y Usuarios de la Comunidad de Cantabria; arts. 6 y 86 Ley 3/2019, de 22 de marzo de 2019, del Estatuto de las Personas Consumidoras en Castilla-La Mancha; art. 5.f: f) Ley 2/2015, de 4 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto del Consumidor de Castilla y León; arts. 121.2.d) y 125.1 Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña; art. 3.5 y 21 Ley 6/2001, de 24 de mayo, del Estatuto de los Consumidores de Extremadura; Ley 2/2012, de 28 de marzo, gallega de protección general de las personas consumidoras y usuarias; art. 3.1.f Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid; arts. 3.5 y 20 Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia; art. 4 c de la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de Estatuto de las Personas Consumidoras y Usuarias, del País Vasco; art. 6.1 Ley 5/2013, de 12 de abril, para la defensa de los consumidores en la Comunidad Autónoma de La Rioja; art. 4.7 Ley 1/2011, de 22 de marzo, de la Generalitat, por la que se aprueba el Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunitat Valenciana).
Dentro de este capítulo de normativa autonómica, destaca la sensibilidad puesta de manifiesto por la más reciente Ley 3/2019, de 22 de marzo, del Estatuto de las Personas Consumidoras de Castilla-La Mancha, cuya Exposición de Motivos destaca el nuevo enfoque dado a la protección de los colectivos vulnerables en la medida que no sólo se potencia, sino que, además, lo hace en la dirección integradora que marcan las directrices de carácter específico que atañen a este sector de población. En cualquier caso, el texto en general se ve inmerso en una ola de sensibilidad hacia quienes se encuentren en circunstancias más desfavorables en su acceso y disfrute a los bienes, productos y servicios, y en particular, a los de uso y consumo básico, cotidiano y generalizado.
En materia de discapacidad, ha de acudirse como fuente a la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad firmada en Nueva York el 13 de diciembre de 2006, como instrumento vinculante a los Estados miembros a la hora de hacer valer los derechos de las personas con discapacidad
El concepto de persona consumidora vulnerable tampoco puede reducirse a una categoría cerrada o puramente administrativa. CÁMARA LAPUENTE ha enfatizado su carácter relacional respecto de concretas relaciones de consumo, y MARÍN LÓPEZ ha advertido que su utilidad depende de traducir la vulnerabilidad en técnicas efectivas de ajuste del estándar de protección. Precisamente ahí se sitúa la novedad de la Ley 10/2025 al no limitarse a definir al sujeto vulnerable, sino que proyecta esa condición sobre canales, tiempos de respuesta, formatos y asistencia humana.
Así, el artículo 5 exige que la información sobre el servicio de atención a la clientela figure en contratos, facturas o página web, en apartado específico de fácil identificación, con tamaño, formato y presentación que permitan su fácil lectura, incorporando formato de lectura fácil y pictogramas, y situándola en la página de inicio cuando exista sitio web. Si la información se contiene en medios audiovisuales, éstos deben ser accesibles. Y si el servicio es presencial, los mostradores deben facilitar la accesibilidad a la información y a la comunicación.
La accesibilidad telefónica y electrónica se refuerza con medios alternativos para personas con problemas de audición, expresión oral, parálisis cerebral sin comunicación oral o disartria, incluyendo sistemas de mensajería instantánea, videollamada y videointerpretación. El artículo 18, relativo a las encuestas de satisfacción, exige además diseño conforme a criterios de accesibilidad cognitiva, sistema de videointerpretación Svisual y mensajería escrita instantánea. La ley no se conforma, pues, con la accesibilidad física o sensorial básica, sino que persigue una accesibilidad funcional y cognitiva del conjunto del itinerario de atención.
La conexión con el derecho europeo es evidente. La Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios impone requisitos de accesibilidad a diversos servicios y productos y responde a la idea de que la igualdad en el mercado no se logra únicamente prohibiendo discriminaciones ex post, sino diseñando ex ante entornos utilizables por todas las personas. La Ley 10/2025 proyecta esa lógica al ámbito de la atención a la clientela: la accesibilidad no es un remedio excepcional, sino un presupuesto ordinario del servicio. La regulación europea dejaba todavía un amplio margen a los Estados. Por eso precisamente es especialmente relevante que el legislador español haya optado aquí por una formulación ambiciosa y sensible con quienes más necesitan esas facilidades.
En paralelo, la ley articula un estatuto lingüístico que combina castellano y lenguas cooficiales. Las empresas que prestan servicios en Comunidades Autónomas con lengua oficial distinta del castellano deben permitir la presentación de comunicaciones en castellano o en cualquiera de las lenguas oficiales cuando el servicio se dirija a clientela sita en dichas comunidades. Además, a solicitud del cliente, debe asegurarse la atención en la lengua oficial correspondiente, y la resolución ha de emitirse en la misma lengua en que se presentó la comunicación.
Especial interés presenta el artículo 15.2, que presume la existencia de situación de vulnerabilidad si ésta se pone de manifiesto por la persona consumidora. La opción puede parecer generosa, pero es coherente con la finalidad de evitar cargas probatorias incompatibles con una tutela eficaz. No se exige un procedimiento previo de reconocimiento administrativo ni una acreditación rígida. Basta con que la situación se exteriorice para activar la obligación empresarial de previsión de medios complementarios. Desde una perspectiva dogmática, la norma desplaza el foco desde el “estatus” a la “necesidad funcional” dentro de una relación concreta de consumo, en la línea del artículo 3.2 TRLGDCU.
Especialidades sectoriales: servicios financieros y telecomunicaciones
1. El sector financiero: supletoriedad, doble nivel de protección y exclusiones expresas
La Ley 10/2025 reconoce que el sector financiero ya disponía de un régimen específico de atención a la clientela, históricamente articulado en torno a la Ley 44/2002 y a la Orden ECO/734/2004. La nueva ley no deroga ese sistema para sustituirlo linealmente, sino que lo reforma y actualiza, al tiempo que proclama la aplicación supletoria del texto horizontal. A tal fin, el artículo 2.5 establece que los servicios financieros se regirán por su normativa sectorial y excluye para ellos la aplicación del artículo 13.8 y de los artículos 18, 19, 21, 22 y 23 de la Ley 10/2025, reservando la supervisión a Banco de España, CNMV y Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.
La disposición derogatoria única suprime, en particular, los artículos 6 y 9 a 16 de la Orden ECO/734/2004, y la disposición final segunda reescribe la sección 1.ª del capítulo V de la Ley 44/2002. Del nuevo artículo 29 destacan varias ideas. Primera, las entidades deben contar con un departamento o servicio de atención a la clientela gratuito, eficaz, universalmente accesible, inclusivo, no discriminatorio y evaluable. Segunda, se positiviza el principio de “prestación personalizada”, definido por referencia a la edad, discapacidad, condición de persona extranjera y situación administrativa, características geográficas de residencia y nivel de competencias digitales. Tercera, se refuerza la disponibilidad de canales presenciales, permanentes o intermitentes, junto a telefónicos o telemáticos. Cuarta, se prohíbe el empleo exclusivo de contestadores automáticos cuando los servicios telefónicos o electrónicos llevan a cabo funciones de atención, aunque se mantiene la particularidad de que las quejas y reclamaciones no pueden presentarse por vía telefónica, debiendo hacerse en papel o por medios informáticos, electrónicos o telemáticos. Por nuestra parte no compartimos esa exclusión cuando otros tantos sectores con medios más modestos y menos conflictivos tienen impuesta la obligación de aceptar las reclamaciones por vía telefónica.
El régimen sectorial financiero mantiene, además otro privilegio adicional. Dispone de un plazo general de un mes para atender y resolver quejas y reclamaciones, salvo los servicios de pago, sometidos al régimen específico del Real Decreto-ley 19/2018. De nuevo se advierte la diferencia entre la lógica horizontal y la sectorial. Mientras la Ley 10/2025 generaliza el plazo de quince días hábiles, el sector financiero conserva un plazo más amplio.
La doctrina sobre exclusión financiera y brecha digital aporta, además, una clave interpretativa particularmente fértil. BLANCO GARCÍA ha mostrado que la vulnerabilidad del cliente financiero no se agota en la carencia de acceso material a oficinas o dispositivos, sino que comprende la inteligibilidad de la interfaz, la autonomía real para operar y la posibilidad de obtener atención humana alternativa. Esa lectura refuerza una interpretación exigente del principio de prestación personalizada recogido en la Ley 44/2002 tras su reforma por la Ley 10/2025.
El preámbulo describe el sistema financiero como una protección en dos niveles. En primer lugar, oficinas, departamentos o servicios que atienden incidencias y, en su caso, quejas y reclamaciones. Y, en segundo término, los servicios de reclamaciones de los supervisores sectoriales. Es evidente por la experiencia cosechada que persiste un problema importante en la atención al cliente en el sector financiero en particular. De hecho, la Memoria de Reclamaciones del Banco de España de 2024 muestra que un volumen muy significativo de consultas y reclamaciones gira en torno al funcionamiento de la relación ordinaria con las entidades y a obstáculos organizativos, como la exigencia de presencia física para determinados trámites cuando se incentiva sin embargo la banca electrónica para la supresión de tareas tradicionalmente desarrolladas por el personal de las propias entidades pretendiendo trasladar al cliente las responsabilidades derivadas de las operaciones
2. Telecomunicaciones: prevalencia sectorial y adaptación material
En comunicaciones electrónicas, la ley opta por una técnica análoga: prevalencia de la normativa sectorial y supletoriedad del régimen horizontal. La disposición final quinta modifica el artículo 65.2 de la Ley 11/2022, General de Telecomunicaciones, para adaptar el contenido del servicio de atención a la clientela a las particularidades del sector.
El operador puede emplear contestadores automáticos u otros medios análogos, pero debe garantizar en última instancia una atención personalizada, aunque sin que ello implique un derecho a acceder a una persona física supervisora. Esto viene a significar otro privilegio difícilmente comprensible frente a las exigencias impuestas al resto de las empresas. Debe admitir, en todo caso, la misma vía por la que se inició la relación contractual y la vía telefónica para incidencias, consultas, quejas o reclamaciones con incidencia contractual. Así mismo debe informar del derecho a solicitar documento acreditativo en soporte duradero. Y grabar un número significativo de llamadas si el medio habilitado es telefónico.
La comparación con el régimen general es ilustrativa. La ley horizontal reconoce, en caso de insatisfacción con el operador, el derecho a solicitar transferencia a una persona supervisora o a un departamento específico de calidad. Sin embargo, el régimen sectorial de telecomunicaciones, en cambio, exige atención personalizada, pero no reconoce un derecho análogo al acceso a supervisión humana. No es un olvido, sino una opción explícita de adaptación sectorial. También difiere el régimen de suspensión del servicio: la propia Ley General de Telecomunicaciones contempla que la presentación de una reclamación ante el operador o ante sistemas extrajudiciales no impide las acciones de cobro ni, en determinados supuestos de mora, la suspensión o interrupción del servicio, lo que confirma la imposibilidad de proyectar mecánicamente el artículo 4.4 de la ley general sobre la disciplina sectorial teleco, lo que viene a ser una nueva prerrogativa sectorial.
Ahora bien, la Ley 10/2025 introduce un complemento horizontal de gran impacto sobre el ecosistema teleco y, en general, sobre la disciplina de las llamadas: el artículo 16.3 exige código numérico específico y diferenciado para el servicio de atención a la clientela cuando se preste por canal telefónico. Y, el artículo 16.4 ordena bloquear llamadas provenientes de números de tarifas especiales o inteligentes distintos de los previstos, así como las llamadas comerciales que aparenten incumplir el deber de identificación específica del artículo 66.1 de la Ley 11/2022. La medida se completa con la obligación de los operadores de diseñar sistemas y procedimientos técnicos objetivos y razonables, sujetos a autorización de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales, y con un régimen transitorio de notificación de criterios.
Dogmáticamente, esta previsión desborda la clásica regulación del “servicio de atención al cliente” y entra de lleno en la identificación de llamadas comerciales y en la higiene del mercado telefónico. Puede discutirse si la ubicación sistemática es la más adecuada, pero no cabe negar su coherencia material: una de las formas de degradación de la atención a la clientela es, precisamente, la confusión entre códigos de atención, códigos comerciales y numeraciones opacas. La norma intenta resolver esa patología mediante una combinación de tipificación organizativa y de bloqueo técnico.
Evaluación, auditoría, carga de la prueba y potestad sancionadora
La Ley 10/2025 no se contenta con imponer obligaciones de hacer. Exige también que la empresa mida y publique el grado de cumplimiento. El capítulo III obliga a implantar y documentar un sistema anual de evaluación del nivel de calidad del servicio de atención a la clientela, comprensivo de los parámetros del capítulo II, conservando la documentación durante al menos cinco años y poniéndola a disposición de la Administración competente al final del primer trimestre del año siguiente. La documentación descriptiva y su auditoría deben hacerse públicas en la página web empresarial.
A esa evaluación se añade una auditoría anual por entidad acreditada por ENAC, destinada a comprobar la fiabilidad y precisión de las mediciones y a verificar que el error de medición de cada parámetro no supere el 5% respecto de su valor real. Es una solución singular en derecho de consumo: la ley transforma variables organizativas -tiempos de espera, disponibilidad de canales, niveles de atención personalizada- en datos auditables externamente. De ese modo, la calidad del servicio deja de ser una cuestión puramente reputacional o comercial para integrarse en el universo del cumplimiento verificable.
Desde el punto de vista práctico, la efectividad de este capítulo dependerá de la densidad de la supervisión. No basta con exigir documentación si la autoridad competente carece de recursos para requerirla, examinarla y reaccionar frente a su insuficiencia. En ese sentido, el preámbulo subraya que la norma pretende racionalizar la gestión de recursos de las autoridades de consumo y contribuir a reducir litigiosidad, pero ese objetivo sólo se alcanzará si las administraciones de consumo, estatales y autonómicas, integran realmente estos indicadores en su estrategia inspectora.
En materia sancionadora, el artículo 23 remite al régimen general del TRLGDCU y a la normativa autonómica aplicable. La remisión es correcta desde el punto de vista sistemático. El incumplimiento de los deberes del servicio de atención a la clientela encaja, en particular, en el artículo 47.q) TRLGDCU, relativo al incumplimiento de las obligaciones sobre servicios de atención al cliente, sin perjuicio de otras tipificaciones concurrentes (información precontractual, prácticas desleales, limitaciones injustificadas al derecho a poner fin al contrato, etc.).
No puede olvidarse, además, el papel de la carga de la prueba. Como ya se ha dicho, la empresa debe acreditar el cumplimiento de sus obligaciones, y esa regla se proyecta también en el ámbito administrativo sancionador. Ello otorga un valor central a las grabaciones, registros, claves identificativas, historiales de tramitación, documentación del sistema de evaluación y demás soportes de constancia. La empresa que no documenta adecuadamente su servicio de atención no sólo incumple deberes organizativos, sino que se sitúa en una posición probatoria muy débil frente al consumidor y frente a la Administración.
La ley a la luz del Derecho de la Unión y de la jurisprudencia europea
La correcta inteligencia de la Ley 10/2025 exige leerla en continuidad con el Derecho de la Unión. El primer eje es el de las comunicaciones telefónicas. El artículo 21 de la Directiva 2011/83 ya había establecido que, cuando el empresario facilite una línea telefónica para comunicarse con él en relación con un contrato celebrado, el consumidor no estará obligado a pagar más de la tarifa básica. La sentencia Comtech ya citada concretó que esa tarifa básica equivale al coste de una llamada estándar a línea fija geográfica o móvil y que la regla persigue evitar un efecto de desincentivo en el ejercicio de derechos. La Ley 10/2025, al reproducir y reforzar esa prohibición y al vedar cualquier ingreso adicional a costa del cliente, no hace sino profundizar una exigencia europea consolidada.
El segundo eje es el de la comunicación rápida y eficaz. En Amazon EU el TJUE afirmó que el empresario no está obligado en todo caso a poner a disposición un número telefónico o a crear un correo específico, pero sí a ofrecer al consumidor medios de contacto que permitan una comunicación rápida y eficaz. La Ley 10/2025 eleva esa pauta funcional a estándar horizontal de la atención poscontractual. Lo hace, además, de modo más intenso, porque no se limita a exigir la existencia abstracta de un canal, sino que establece prestaciones de calidad: opción de atención humana desde el inicio, tiempo medio máximo de respuesta, prohibición de corte por espera elevada y mecanismos de escalado a supervisión o calidad.
El tercer eje es el del soporte duradero. Las sentencias Content Services y BAWAG obligan a entender que la constancia de la reclamación y de su resolución no puede quedar satisfecha por cualquier acceso a una web o a un área privada empresarial. Debe existir posibilidad real de almacenamiento, conservación, integridad y reproducción, y, si la información se aloja en entornos digitales, el empresario debe desplegar una conducta activa que ponga al consumidor en conocimiento de su disponibilidad. Esa doctrina resulta directamente proyectable sobre los artículos 11 a 13 de la Ley 10/2025 y sobre el nuevo artículo 21 TRLGDCU.
El cuarto eje es el de la modernización del derecho de consumo en la economía digital. La Directiva 2019/2161 inspira claramente las modificaciones de la Ley 10/2025 sobre precios personalizados y reseñas. Como señala MARTIN FABA, la reforma del artículo 20.1.c) TRLGDCU obliga a informar cuando el precio haya sido personalizado sobre la base de una toma de decisiones automatizada. Ya hemos advertido[5] también en otros trabajos del potencial efecto de la discriminación algorítmica con relación a las prácticas desleales. La modificación del artículo 20.4 refuerza la fiabilidad de las reseñas. Y la nueva práctica desleal del artículo 27.9 LCD sanciona, en el ámbito financiero, la personalización automatizada sin información sobre parámetros o fuentes de datos. La atención a la clientela ya no es sólo una cuestión de llamadas y reclamaciones, sino que es también transparencia algorítmica en la comunicación comercial y en la fase postcontractual.
En el ámbito de las reformas digitales, la doctrina mercantil reciente ha señalado que la modernización de la Ley de Competencia Desleal y del TRLGDCU responde a una tendencia más profunda desplazando el foco desde la sola veracidad del mensaje hacia la transparencia del procedimiento tecnológico que personaliza, clasifica o dirige la oferta. En esa línea, MIRANDA SERRANO destaca la creciente relevancia de las prácticas digitales en la tutela de la libre decisión negocial, observación que se proyecta con naturalidad sobre la Ley 10/2025 cuando ésta disciplina precios personalizados, reseñas y comunicaciones individualizadas.
Por último, la lógica europea de accesibilidad, reforzada por la Directiva 2019/882, explica que la ley española hable de accesibilidad universal, formatos de lectura fácil, pictogramas, videointerpretación y atención específica a la competencia digital de personas mayores o vulnerables. En este punto la Ley 10/2025 es, probablemente, más ambiciosa que el mínimo europeo, lo que no solo resulta plenamente legítimo, sino que además es absolutamente acertado en un mercado donde el desplazamiento al canal digital puede convertirse en una forma sutil de exclusión.
Problemas aplicativos y propuestas interpretativas
La primera cuestión problemática afecta al alcance del principio del “mismo canal”. La regla es correcta como antídoto frente a obstáculos artificiales, pero no puede interpretarse de forma fetichista. Si la contratación se inició mediante una aplicación móvil integrada en un ecosistema digital complejo, exigir que toda reclamación se produzca exclusivamente por esa misma app sería contrario a la propia ley, que añade siempre el mínimo postal, telefónico y electrónico. La mejor lectura es ésta: el mismo canal debe ser admisible, pero nunca exclusivo. Y cuando el canal originario sea notoriamente inadecuado para la gestión de reclamaciones, la empresa debe ofrecer alternativas equivalentes o superiores en usabilidad y constancia.
La segunda cuestión se refiere a la relación entre atención humana y automatización. La ley no prohíbe los bots, pero obliga a que exista una salida humana desde el menú principal y en cualquier momento. En la práctica, muchas empresas podrían intentar formalmente cumplir manteniendo rutas de derivación tan complejas o lentas que vacíen de contenido el derecho. Por eso la exigencia del 95 % en menos de tres minutos y la prohibición de corte por tiempo de espera deben interpretarse como parámetros sustantivos de calidad, no como simples objetivos estadísticos internos. La autoridad sancionadora debería considerar infracción no sólo la ausencia de canal humano, sino también la creación de fricciones organizativas incompatibles con el estándar legal de efectividad.
La tercera cuestión concierne a la motivación de la resolución. La práctica empresarial muestra el recurso frecuente a respuestas estereotipadas, reproducciones de condiciones generales o mensajes automáticos sin verdadera ratio decidendi. El artículo 13.1 prohíbe las contestaciones genéricas. Debe entenderse, por tanto, que una resolución no es motivada por el mero hecho de contener frases estándar. Debe haber respuesta a las cuestiones planteadas y razones específicas de aceptación o rechazo. En este punto la ley se aproxima a un modelo cuasiprocedimental que acerca la decisión empresarial a mínimos de racionalidad propios del derecho administrativo, aunque sin desnaturalizar su carácter privado.
La cuarta cuestión es la articulación con la libertad empresarial de organización y con la externalización. El hecho de que la atención se preste por un tercero no disminuye la responsabilidad del empresario. Sin embargo, en la práctica muchos incumplimientos derivarán de cadenas de subcontratación, centros de contacto ubicados en distintos Estados y servicios comunes de grupo. La mejor respuesta dogmática está ya en la ley: el servicio de atención a la clientela se define como organización de medios que la empresa pone a disposición, aunque sea gestionado por un tercero. Lo relevante no es quién habla con el cliente, sino quién asume la obligación jurídica de diseñar el sistema y de probar su funcionamiento.
La quinta cuestión se refiere a la tensión entre la prohibición horizontal de suspensión del servicio y las reglas sectoriales de telecomunicaciones y, en menor medida, de otros suministros. Aquí la tesis más defendible es que la Ley 10/2025 opera como criterio general de tutela, pero no desplaza la disciplina especial allí donde ésta regula específicamente las consecuencias de la mora y la continuidad del servicio. No obstante, esa prevalencia sectorial no autoriza prácticas de presión empresarial incompatibles con la buena fe ni con el derecho del consumidor a una respuesta motivada. La especialidad debe interpretarse de manera estricta, no expansiva.
La sexta cuestión afecta a la dimensión lingüística. La ley general parece avanzar desde la lengua del contrato o de la oferta hacia la lengua de la comunicación concreta. Es una mejora desde la perspectiva del derecho de defensa del cliente, pero exigirá a las empresas una organización lingüística más sofisticada, particularmente cuando operen de forma centralizada para todo el territorio, lo que ineludiblemente se traducirá en un incremento de costes. Sin menosprecio en absoluto de la riqueza cultural que aportan las distintas lenguas cabe reflexionar si la implementación de este requisito es razonable desde un punto de vista de competitividad y control de costes. De cualquier modo, esta ha sido la decisión del legislador y por lo tanto, la formación del artículo 9 y las obligaciones del artículo 8.6 deben acatarse.
Por último, la séptima cuestión es de política jurídica: la efectividad real del capítulo de evaluación y auditoría. Si la publicación de indicadores no se acompaña de criterios homogéneos de medición, de actuaciones inspectoras y de un uso inteligible de la información por parte de las asociaciones de consumidores y de las autoridades, el riesgo es que la auditoría se convierta en un ritual de cumplimiento formal. La ley ofrece herramientas valiosas, pero necesitará desarrollo técnico y práctica administrativa coherente. Ahí reside, probablemente, el principal desafío de la siguiente fase regulatoria.
Proyección contractual, procesal y de cumplimiento normativo
La Ley 10/2025 no sólo regula un servicio organizativo, sino que altera, de manera indirecta pero intensa, la economía jurídica del contrato de consumo. Ello se aprecia ya en el artículo 5.4, conforme al cual la información sobre el servicio de atención a la clientela forma parte integrante de los contratos celebrados por la empresa y debe incluirse, en todo caso, en su página web y en las facturas emitidas en relación con el contrato. Ese mandato conecta naturalmente con los artículos 60, 61 y 65 TRLGDCU toda vez que la información precontractual relevante se integra en el contrato. El contenido de la oferta y de la publicidad resulta exigible y el contrato debe integrarse en beneficio del consumidor conforme a la buena fe objetiva. En consecuencia, los canales de atención, los plazos máximos anunciados, la gratuidad de la línea y los sistemas de constancia y seguimiento no son simples descripciones extracontractuales, sino elementos jurídicamente proyectables sobre la relación obligatoria.
Esto tiene una primera consecuencia práctica, pues la deficiente configuración del servicio de atención a la clientela puede operar como incumplimiento contractual, y no sólo como infracción administrativa. Si la empresa promete un teléfono gratuito, una resolución en un determinado plazo o la posibilidad de seguimiento electrónico de la incidencia y después no lo ofrece o lo hace de forma defectuosa, el consumidor puede invocar no sólo la ley especial, sino también el contenido integrado del contrato y, en su caso, las reglas generales sobre incumplimiento. Desde esa óptica, la Ley 10/2025 refuerza una concepción relacional del servicio de atención: éste no es ajeno al contrato, sino uno de sus dispositivos de ejecución y de tutela.
La segunda consecuencia se proyecta sobre la extinción del vínculo contractual. Los artículos 62.2 y 87.6 TRLGDCU prohíben cláusulas y prácticas que establezcan obstáculos onerosos o desproporcionados al derecho del consumidor a poner fin a los contratos de tracto sucesivo y asegura que ese derecho pueda ejercitarse en la misma forma en que se celebró el contrato. La Ley 10/2025 profundiza materialmente en esa orientación al exigir que la empresa admita el mismo canal por el que se inició la relación contractual y al tipificar como incidencia, entre otras, la solicitud de baja del servicio. El resultado es claro: la salida contractual deja de depender exclusivamente de la literalidad de las condiciones generales y pasa a estar apoyada por un aparato organizativo que debe permitirla y documentarla.
En esta materia resulta útil la sentencia del Tribunal Supremo 201/2021, de 13 de abril, que, aunque recaída en un supuesto de arrendamiento de servicios distinto del ahora analizado, recordó que el derecho del consumidor a poner fin al contrato no puede ser obstaculizado por cláusulas o prácticas desproporcionadas y que el juicio de abusividad ha de atender a la posición real del adherente. La resolución consideró que una duración de un año con prórrogas anuales y preaviso de un mes no era, por sí sola, excesiva, pero el interés de la sentencia para nuestro objeto reside en la reafirmación del artículo 62 TRLGDCU como parámetro de control frente a trabas de salida. Leída junto con la Ley 10/2025, la consecuencia es que la empresa deberá diseñar sus canales de atención de forma compatible con el ejercicio real del derecho a darse de baja, modificar tarifas o reclamar por cobros indebidos, sin desviar al consumidor por itinerarios que, materialmente, lo neutralicen.
La tercera consecuencia es procesal y probatoria. La ley multiplica los documentos y registros que pueden integrarse en el material probatorio de un litigio individual o colectivo: justificantes, claves identificativas, grabaciones de llamadas, transcripciones, logs de incidencias, historiales de seguimiento, documentación del sistema de evaluación y auditoría, e incluso información proactiva sobre incidencias masivas. La relevancia de este acervo no debe minusvalorarse. En muchos litigios de consumo, la controversia principal no radica tanto en la existencia del derecho como en la posibilidad de acreditar que el consumidor reclamó, que lo hizo en plazo, que la empresa recibió la comunicación, que prometió un determinado tratamiento o que respondió de forma genérica e insuficiente. La Ley 10/2025 reorganiza precisamente ese territorio de la prueba.
Desde esta perspectiva, las reglas sobre soporte duradero y carga de la prueba adquieren una importancia sistémica. El empresario no sólo debe conservar la documentación del sistema de evaluación durante cinco años, sino que debe, además, poder acreditar la constancia de cada comunicación individual relevante. Y si alega que una reclamación estaba incompleta, que el consumidor no subsanó o que el cierre se debió a causa imputable a éste, será la empresa quien soporte la carga de la prueba. En el proceso civil o en el procedimiento administrativo sancionador, la asimetría informativa tradicional se desplaza parcialmente a favor del consumidor. La organización documental del servicio pasa a ser, en definitiva, un elemento de litigación.
La cuarta proyección atañe al cumplimiento normativo empresarial. Las empresas obligadas por la ley deberían afrontar la adaptación como un proyecto transversal de compliance y no como un ajuste cosmético del call center. Al menos siete capas de revisión parecen ineludibles. Primera, la contractual y documental: contratos, facturas, páginas web y comunicaciones comerciales deben recoger correctamente los canales, horarios, sistemas de constancia y vías ADR. Segunda, la tecnológica: árboles de voz, bots, formularios, áreas privadas y sistemas de ticketing han de permitir atención humana a demanda, trazabilidad y exportación o remisión en soporte duradero. Tercera, la organizativa: debe existir coordinación verificable entre el servicio de atención y el resto de los departamentos. Cuarta, la formativa: idiomas cooficiales, accesibilidad y trato a personas vulnerables no pueden quedar en módulos genéricos. Quinta, la de protección de datos: bases legitimadoras, información sobre grabaciones, conservación y acceso. Sexta, la auditora: definición de métricas, trazabilidad de los indicadores y relación con entidad acreditada. Séptima, la de supervisión de terceros: externalización, centros de contacto de grupo y plataformas subcontratadas.
En el sector financiero, además, esa adaptación debe coordinarse con la gobernanza propia de transparencia y reclamaciones. El nuevo artículo 29 de la Ley 44/2002 exige canales presenciales, telefónicos o telemáticos atendiendo al principio de prestación personalizada. Impone atención específica a personas vulnerables o en riesgo de exclusión financiera. Y, conserva un procedimiento formalizado para la presentación de quejas y reclamaciones no telefónicas. Las entidades deberán, por tanto, revisar simultáneamente reglamentos internos, defensor del cliente, circuitos con oficinas y relación con los servicios de reclamaciones de los supervisores. La atención a la clientela deja de ser un apéndice reputacional y se convierte en pieza de gobierno interno y de gestión prudencial del riesgo de conducta.
En telecomunicaciones, por su parte, la adaptación exigirá un diálogo permanente entre la disciplina general, el artículo 66 de la Ley 11/2022 y las reglas sobre identificación de llamadas. La empresa deberá separar números de atención y números comerciales, ajustar scripts y grabaciones, documentar la información facilitada al consumidor y, cuando corresponda, coordinarse con el operador para el tratamiento técnico de numeraciones y bloqueo del tráfico irregular. La novedad es relevante porque vincula por primera vez de forma tan intensa la atención a la clientela con la gobernanza de la voz y de la identidad numérica de la llamada.
Mención final merece la proyección colectiva de la norma. La publicación de la documentación descriptiva del sistema de evaluación y de su auditoría puede convertirse en un instrumento útil para asociaciones de consumidores y autoridades inspectoras, tanto para seleccionar sectores o empresas prioritarias como para sostener acciones de cesación o sanción. El derecho de consumo español ha sufrido durante años una cierta opacidad estructural del funcionamiento real de los servicios de atención. La Ley 10/2025, al exigir publicidad y documentación, abre la puerta a un control externo más informado. La eficacia de esa apertura dependerá, sin embargo, de que la información publicada sea inteligible, comparable y suficientemente granular para permitir escrutinio real y no mero cumplimiento formalista.
Conclusiones
Del recorrido realizado por la Ley 10/2025 podemos extraer las siguientes conclusiones:
Primera. La Ley 10/2025 ha transformado el servicio de atención a la clientela en una categoría central del derecho español del consumo. Ya no es sólo un deber accesorio de información, sino un mecanismo jurídicamente configurado para el ejercicio efectivo de derechos y la gestión prejurisdiccional de controversias.
Segunda. La principal innovación sistemática de la norma es la combinación de estándares mínimos de calidad, deberes de constancia en soporte duradero, atención personalizada a demanda del cliente, accesibilidad universal y sistema de evaluación y auditoría. Esa combinación convierte la calidad del servicio en una obligación verificable y no en una mera promesa comercial.
Tercera. La ley acierta al integrar vulnerabilidad, discapacidad, edad avanzada y competencia digital en el diseño del servicio. La accesibilidad deja de ser excepción reparadora y pasa a ser requisito estructural de la interfaz entre empresa y clientela.
Cuarta. El texto mejora claramente el régimen anterior del artículo 21 TRLGDCU, pero no elimina la complejidad del sistema. La correcta aplicación dependerá de una lectura cuidadosa del principio de especialidad y de la articulación con los sectores financiero y de telecomunicaciones, donde persisten plazos y lógicas propias, que a nuestro otorgan prerrogativas difícilmente justificables.
Quinta. La jurisprudencia del TJUE sobre coste de llamadas, comunicación eficaz y soporte duradero proporciona criterios interpretativos indispensables para evitar que la ley sea vaciada por soluciones formales o tecnológicamente opacas. La clave no es la presencia nominal de un canal, sino su funcionalidad real para el ejercicio de derechos.
Sexta. La agenda pendiente no es menor: desarrollo reglamentario para sectores y entidades con tratamiento flexible, homogeneización metodológica de la auditoría, práctica inspectora consistente y sedimentación jurisprudencial. Sólo entonces podrá comprobarse si la Ley 10/2025 ha logrado lo que promete su preámbulo: convertir la atención a la clientela en un cauce efectivo de tutela y reducir la litigiosidad derivada de la mala gestión empresarial del conflicto de consumo.
Séptima. Aunque la Ley 10/2025 es todavía muy reciente y, por ello, carece de un acervo jurisprudencial, su lectura sistemática ya permite formular criterios de aplicación útiles para la práctica administrativa, judicial y de cumplimiento normativo empresarial. En especial, la norma exige revisar contratos, interfaces, árboles de voz, procedimientos de archivo, políticas de grabación, protocolos de incidencias masivas, sistemas de accesibilidad y formación del personal. La empresa que mantenga una concepción puramente comercial del servicio de atención a la clientela correrá el riesgo de incumplir no sólo la ley especial, sino también el TRLGDCU, la normativa sectorial y, en su caso, el régimen de competencia desleal y de protección de datos. La ley impone una gobernanza interna del conflicto de consumo. No basta con que exista un número de teléfono o un formulario web. Debe existir una función jurídica de atención integrada en la organización, con capacidad real para registrar, escalar, resolver y documentar. Tal es, en definitiva, la principal mutación conceptual que esta reforma introduce en nuestro ordenamiento.
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